I SAB/Wa 365/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku [...] z [...] czerwca 1949 r., które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania prowadzonego pod nr [...] o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W skardze wnieśli o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] przy ul. [...] toczy się od kilkudziesięciu lat. Już sam spadkodawca skarżących złożył wniosek w tejże sprawie w 1949 r. Następnie w 1988 r. taki wniosek ponownie złożyli spadkobiercy dawnego właściciela. Zaś w 2015 r. skarżący, wnieśli organu zapytanie o toczące się postępowania w zakresie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze to, że niniejsze postępowanie licząc od wniosku z 1988 r. toczy się już 31 lat należało uznać, że organ przekroczył wszelkie dopuszczalne terminy prowadzenia postępowania, a w konsekwencji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Na gruncie podobnego stanu faktycznego wyrok wydał Europejski Trybunał Praw Człowieka (wyroku z 2 grudnia 2014 r. w sprawie nr 53339/09, Siermiński przeciwko Polsce), który stwierdził naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji. Trybunał przypomniał, że w sytuacji, w której skarżący musi wyczerpać drogę administracyjną przed wniesieniem sprawy do sądu długość postępowania przed organami administracyjnymi zostaje wliczona do ogólnego okresu rozpatrywania "sprawy o charakterze cywilnym" w autonomicznym rozumieniu tego terminu z art. 6 ust. 1 Konwencji. Długość postępowania w sprawie skarżącego osiągnęła rekordowy okres 20 lat (w niniejszej sprawie to okres 30 lat), a jego sprawa w dalszym ciągu się toczy. Termin ten zdecydowanie nie jest "rozsądnym terminem", wskazanym w art. 6 ust. 1 Konwencji. Miało tym samym miejsce naruszenie tego przepisu. Sprawy własnościowe, które pozostały Polsce w "spadku" po minionym ustroju i zawieruchach wojennych, bez wątpienia należą do spraw o najwyższym stopniu skomplikowania i niejasności. Jednak nawet ich wysoka złożoność i kontekst historyczno-prawny nie usprawiedliwiają wieloletniego, a wręcz niekończącego się postępowania przed organami administracyjnymi i sądowymi. Zgodnie z angielską maksymą "justice delayed is justice denied" sprawiedliwość spóźniona, to zaprzeczenie sprawiedliwości, a także naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o prawach człowieka. Skarżący wskazali, że przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli 9 maja 2018 r. ponaglenie do organu wyższego stopnia. W wyniku rozpatrzenia ponaglenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. wyznaczyło Prezydentowi [...] termin do końca sierpnia 2018 r. na rozstrzygnięcie sprawy. Zatem termin na wydanie decyzji kończącej postępowanie minął prawie 1 rok temu. Mimo to do chwili obecnej postępowanie nie zostało zakończone, a także nie są podejmowane działania zmierzające ku temu. Zatem, mając na uwadze orzecznictwo, należy bezsprzecznie stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i o nierozpatrywanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość [...], położona przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem". Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym (obecnie użytkowania wieczystego). Stosownie do zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] Oddziału Ksiąg wieczystych stwierdzającego stan na 25 maja 1949 r. tytuł własności nieruchomości ozn. "[...]" o pow. [...] uregulowany był wpisem na imię [...] ze [...] [...] w 25%, [...] w 25%, [...] w 15%, [...] w 7,5%, [...] w 7,5%, [...] w 20%, wszystkich niepodzielnie na wniosek z [...] sierpnia 1938 r. za numerem 5 tej księgi z tytułu spadkobrania. Z zaświadczenia wynika ponadto, że 15 lipca 1948 r. wpłynął do Wydziału Hipotecznego wniosek o przepisanie prawa własności 1/4 niepodzielnej części tej nieruchomości z [...] ze [...] [...] na rzecz [...] z [...] [...] i [...], w równych częściach niepodzielnie na mocy Tytułu Wykonawczego Sądu Grodzkiego w [...] z [...] czerwca 1948 r. Wnioskiem z [...] października 1948 r. [...] oraz adwokat [...], pełnomocnik [...] (spadkobiercy [...]) wnieśli o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Mocą aktu notarialnego z [...] grudnia 1948 r. Rep. nr [...] [...] z [...] [...], [...] należące do nich łącznie 80% nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] w [...] przy ul. [...] o pow. [...] wraz ze znajdującym się na niej domem mieszkalnym sprzedali [...], w równych między nimi częściach niepodzielnie. W tej sytuacji właścicielami przedmiotowej nieruchomości zostali [...] w 80% oraz [...] w 20 %, wszyscy niepodzielnie. Pismem z [...] czerwca 1949 r. [...] wniósł o przyznanie mu za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w [...] na [...]. Orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1967 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło [...] z [...], [...] oraz spadkobiercy po [...] przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...]. Wnioskiem z [...] grudnia 1988 r. [...] wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] i ustanowienie prawa wieczystego użytkowania do przedmiotowego gruntu. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z [...] lipca 1996 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1964 r., pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. Pismem z [...] lipca 2015 r. [...] działający w imieniu [...] zd. [...], [...] zgłosił roszczenia w przedmiocie ustanowienia na rzecz ww. osób użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się odpis skrócony aktu zgonu nr [...] wydany przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego [...] z którego wynika, że [...], syn [...] z [...] zmarł [...] listopada 1989 r. Pismem z [...] października 2018 r., ponowionym pismem z [...] stycznia 2019 r., organ wystąpił do stron o dostarczenie postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po [...] oraz o wskazanie adresów korespondencyjnych jego następców prawnych. Do dnia dzisiejszego żądane dokumenty nie zostały przedłożone. Wobec powyższego Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu bądź aktu poświadczenia dziedziczenia stwierdzającego nabycie praw do spadku po [...]. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik stron postępowania - adwokat [...] nadesłała do organu poświadczony za zgodność z oryginałem wypis z aktu notarialnego z [...] sierpnia 1950 r. Rep. nr [...]. Na mocy wskazanego aktu [...], działająca w imieniu i na rzecz swojego męża [...] oświadczyła m.in., że na mocy aktu sporządzonego [...] marca 1949 r. za Rep. nr [...] przed notariuszem w [...] dr [...], załączonym do aktu zeznanego [...] maja 1950 r. Rep. nr [...] przebywający w [...] jej siostrzeniec - [...], jedyny syn i spadkobierca [...], darował [...] m.in. udział w wysokości 20% nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], o łącznej pow. [...]. W niniejszym akcie wskazano, że prawa [...] do spadku po ojcu [...] stwierdzone zostały przez Sąd Grodzki w [...] w postanowieniu z [...] maja 1949 r. nr.[...], ujawnionym w tytule wykonawczym z [...] czerwca 1949 r., wydanym przez Sąd Grodzki w [...]. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że aktem notarialnym z [...] sierpnia 1950 r. Rep. nr [...] [...], działając przez pełnomocnika [...], przyjął darowiznę 20% zabudowanej nieruchomości nr hip. [...], położonej w [...] przy ul. [...], którą dokonał na jego rzecz [...]. Następnie, na mocy aktu z [...] sierpnia 1950 r. Rep. nr [...] [...] powyższą współwłasność, tj. 20% nieruchomości nr hip. [...] sprzedał na rzecz [...], córki [...] z [...] małż. [...]. Organ podjął działania mające na celu zweryfikowanie powyższych informacji. W tym celu wystąpił pismami z [...] kwietnia 2019 r. do Urzędu Stanu Cywilnego [...] o nadesłanie wszelkiej posiadanej dokumentacji na temat [...] oraz do Archiwum Państwowego w [...] celem nadesłania uwierzytelnionych kserokopii wyżej powołanych aktów notarialnych. W chwili obecnej organ oczekuje na nadesłanie wnioskowanych dokumentów. Organ poinformował, że po zgromadzeniu materiału dowodowego decyzja kończąca postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie wydana bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że niniejsza skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] dotyczy nierozpoznanego wniosku [...] z [...] czerwca 1949 r. (data wpływu do organu – 27 czerwca 1949 r.) o przyznanie, w trybie art. 7 dekretu, prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] o pow. [...]. Wniosek ten rozpatrywany jest w sprawie o nr [...]. Sprawa dotyczy dawnej nieruchomości hipotecznej, zawierającej się obecnie w terenie działki nr [...] o pow. [...] i działki nr [...] pow. [...]. Właścicielem tych skomunalizowanych działek jest Miasto [...]. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w tejże sprawie Prezydent [...] w sposób przewlekły prowadzi postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], a przewlekłość ta ma charakter rażący. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje art. 35 § 3 kpa (termin 2 miesięcy) został w niniejszej sprawie znacznie i wielokrotnie przekroczony. Wniosek [...] z [...] czerwca 1949 r. zalega w aktach sprawy, licząc do daty zawieszenia postępowania, od ponad 70 lat. Niewątpliwie postępowanie dekretowe jest prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Tak długiego rozpatrywania sprawy z wniosku z 1949 r. nie usprawiedliwia stan skomplikowania tej sprawy, czy podejmowane przez organ przez ten okres, w dużych odstępach czasu, czynności procesowe. Sąd postanowił umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania aktu. Organ ten postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] zawiesił z urzędu, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, niniejsze postępowanie dekretowe. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przeszkodę do uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z [...] czerwca 1949 r. stanowi zdarzenie w postaci wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie dekretowej, które nastąpiło przed wydaniem przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie. Wobec tego w niniejszej sprawie Sąd oparł swoje stanowisko na poglądzie zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 600/12, w którym NSA zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie. NSA uznał, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Zdaniem NSA, nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. NSA zwrócił uwagę, że fakt, iż decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza by wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane prawem elementy. W konsekwencji NSA stwierdził, że skoro organ odwoławczy wydał decyzje, dotyczące odwołań skarżących, natomiast Sąd pierwszej instancji zobowiązał ten organ do wydania aktów załatwiających te odwołania, w momencie, w którym opisywane decyzje administracyjne były już wydane, to należało uznać, że organ odwoławczy usunął tym samym stan bezczynności i należało postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć w tym zakresie. Zdaniem Sądu, wywody poczynione przez NSA, dotyczące znaczenia procesowo-prawnego dla sprawy ze skargi na bezczynność czynności wydania (sporządzenia i podpisania) aktu i wpływu tej czynności na losy skargi miały przełożenie na niniejszą sprawę. Sąd miał na względzie różnice istniejące pomiędzy decyzją administracyjną załatwiającą sprawę indywidualną, a postanowieniem wydanym w kwestii wpadkowej w toku postępowania administracyjnego. Niemniej do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o decyzjach (art. 126 kpa). Wobec tego Sąd w tym zakresie nie miał kompetencji do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" i do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, skoro wcześniej został wydany akt wstrzymujący postępowanie dekretowe. W sytuacji, gdy przed rozpatrzeniem przez Sąd sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania organ zawiesił postępowanie, jedyną drogą obrony skarżących było wniesienie zażalenia na to postanowienie. Sąd w ramach sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania nie jest bowiem kompetentny do oceny zasadności wydanego przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze, że ppsa wyraźnie rozróżnia skargi na działanie organu (art. 3 § 2 pkt 1-7) od skarg na zaniechanie organu (art. 3 § 2 pkt 8 i 9). Te dwie grupy spraw mają inny przedmiot kontroli (akty, czynności, interpretacje przepisów prawa, z jednej strony oraz bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, z drugiej strony) Zakresy kontroli w tego typu grupach spraw nie są w stosunku do siebie konkurencyjne i nie zachodzą na siebie. Różny przedmiot kontroli determinuje inny sposób rozstrzygnięcia sądowego w tego typu grupach spraw. Orzekając w oparciu o art. 149 ppsa sąd administracyjny musi trzymać się granic rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 ppsa) i nie ma uprawnień do kontroli wydanego w sprawie postanowienia. Jeżeli chodzi o wskazywany w skardze, jako niezałatwiony od 31 lat, wniosek [...] z [...] listopada 1988 r. (data wpływu do organu – 30 grudnia 1988 r.) Sąd zwraca uwagę, że wniosek ten odnosi się do innej, odrębnej sprawy administracyjnej, niż sprawa dekretowa wszczęta na podstawie wniosku [...] z [...] czerwca 1949 r., której dotyczy niniejsza skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniosek z [...] listopada 1988 r. zawiera żądanie zwrotu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] i ustanowienia do niej prawa użytkowania wieczystego. Wniosek ten został złożony w trybie art. 89 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Na mocy art. 241 pkt 1 ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. utraciła moc. Zgodnie z art. 242 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" od 1 stycznia 1998 r. sprawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskich, będące dotychczas w toku, rozpoznawane są na podstawie art. 214 ugn. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] prowadzi, odrębne od niniejszego, postępowanie administracyjne w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 214 ugn (pismo Zarządu Dzielnicy [...] Gminy [...] z [...] października 1998 r. nr [...], pismo Prezydenta [...] z [...] listopada 2009 r. nr [...]). Wobec tego nie można łączyć niniejszej sprawy administracyjnej prowadzonej z wniosku [...] z [...] czerwca 1949 r., w trybie art. 7 dekretu, ze sprawą administracyjną prowadzoną z wniosku [...] z [...] listopada 1988 r., w trybie art. 214 ugn, w szczególności traktować tego drugiego wniosku jako uzupełniającego w stosunku do wniosku z 1949 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa, w pkt 2 wyroku orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa. W pkt 3 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).