I SAB/Wa 367/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia 1. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia ; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej G. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z 15 czerwca 2012 r., doprecyzowanym pismem z 21 sierpnia 2012 r., G. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość prowadzenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania, w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania (zainicjowanego m.in. wnioskiem G. S.) w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...]. Pismem z 13 lutego 2012 r. G. S. wystąpiła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewody [...], wskazując na wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. O wszczęciu postępowania nadzorczego w tej sprawie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powiadomił strony pismem z [...] kwietnia 2012 r. Wobec niewydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie określonym w k.p.a. skarżąca wezwała Ministra pismem z 23 maja 2012 r. do zaprzestania naruszenia prawa, a następnie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu skargi podniosła ona, że pomimo upływu czterech miesięcy od wpływu jej wniosku do organu, Minister ograniczył się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz wystąpienia do Wojewody o akta sprawy. Zdaniem skarżącej działania Ministra w sposób niebudzący wątpliwości wyczerpują znamiona przewlekłości, a sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ centralny stoi w jawnej sprzeczności z zasadami prawnymi Państwa Polskiego, wyrażonymi w szczególności w art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W tym stanie rzeczy wniosła ona o ukaranie organu grzywną w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował o wydaniu w dniu [...] czerwca 2012 r. postanowienia nr [...], którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. i w związku z powyższym wniósł o umorzenie postępowania sądowego lub oddalenie skargi. Odnosząc się natomiast do wniosku G. S. o ukaranie go grzywną stwierdził, że jest on bezzasadny. W pismach procesowych z 21 sierpnia 2012 r., 18 września 2012 r. i 14 stycznia 2013 r. składanych do sprawy, skarżąca podtrzymała zarzuty odnoszące się do naruszenie przez organ centralny zasady szybkości postępowania, a ponadto wskazywała na naruszenie przez Ministra tej zasady także po wydaniu postanowienia z [...] czerwca 2012 r., w toku ponownego rozpatrywania sprawy. W związku z tym wniosła ona o uznanie przewlekłości Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej za rażącą, wyznaczenie organowi stosownych środków dyscyplinujących oraz wyznaczenie terminu załatwienia sprawy (w ponownie prowadzonym postępowaniu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga w części w jakiej odnosi się do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki w toku rozpoznawania wniosku G. S. z 13 lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. jest zasada. Natomiast, w części w jakiej odnosi się ona do ewentualnej przewlekłości lub bezczynności organu, mającej mieć miejsce w ponownie prowadzonym postępowaniu, po wydaniu przez ww. Ministra postanowienia z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie zainicjowanej ww. wnioskiem, jak też w części odnoszącej się do ukarania organu grzywną skarga podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że rozpoznając skargę Sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", wprawdzie nie jest związany jej zarzutami i wnioskami, ale zawsze jest związany granicami sprawy administracyjnej, w której została on wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych lub postanowień. Przez sprawę administracyjną rozumie się zaś pewną konkretną sytuację życiową, w której interes indywidualny i interes społeczny mają znaleźć wyraz w formie władczego rozstrzygnięcia, wydanego na postawie przepisów prawa administracyjnego, po przeprowadzeniu określonego prawem postępowania. Załatwienie sprawy administracyjnej oznacza więc ukształtowanie w sposób władczy stosunku administracyjnoprawnego, co następuje poprzez wydanie przez organ administracji publicznej określonego procedurą i przepisami prawa materialnego rozstrzygnięcia. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego wyznaczone są etapem postępowania w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalność określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia. Skargi te są wszak środkiem służącym zwalczaniu stanu zwłoki w załatwieniu sprawy. To zaś następuje poprzez wydanie decyzji lub innej przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego formie (por. art. 104 § 1 k.p.a.). Innymi słowy, jeśli przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania uczyniono postępowanie organu pierwszoinstancyjnego, to niezależnie od później zgłaszanych zarzutów czy też prób rozszerzenia skargi także na etap postępowania odwoławczego, kontrolą sądową objęty jest wyłącznie procedowanie sprawy przed organem pierwszej instancji. Ewentualna zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy może natomiast stanowić przedmiot odrębnej skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., po uprzednim oczywiście wyczerpaniu przez stronę trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przedmiotem skargi G. S. z [...] czerwca 2012 r. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2008 r. o zawieszeniu z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ta skarga wyznaczyła też granice rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tego względu nie mogły być przedmiotem rozważań sądu zarzuty formułowane w pismach procesowych strony z 21 sierpnia 2012 r. (k.10), 18 września 2012 r. (k.15) czy 14 stycznia 2013 r. (k. 37) - a odnoszące się do braku wydania przez Ministra ostatecznego postanowienia w sprawie - i w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Jak już wskazano na wstępie w odniesieniu do zaistnienia stanu przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] (a więc w granicach sprawy wyznaczonej skargą), skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumieć bowiem należy sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Obejmować ono będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przy czym co należy podkreślić, wydanie rozstrzygnięcia w sprawie objętej skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania nie powoduje, że postępowanie z tej skargi staje się bezprzedmiotowe. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji (tu postanowienia) nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić bowiem nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, o czym stanowi zdanie pierwsze art. 149 § 1 powołanej ustawy. Zważyć wszak należy, że zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do § 2 tego artykułu w przypadku uwzględnienie skargi, może także orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. postanowienia NSA z 26.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18.09.2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie o zobowiązaniu w takim stanie faktycznym organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (zostało ono bowiem już wydane) i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Oceniając sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie nie można nie dostrzec, że przedmiotem tego postępowania było dokonanie w trybie postępowania nieważnościowego oceny legalności wydanego przez Wojewodę [...] postanowienia z [...] maja 2008 r. W tym trybie organ nadzoru nie prowadzi więc postępowania dowodowego zmierzającego do ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zakończonej ostatecznie kontrolowanym aktem, ale jedynie weryfikuje ten akt pod kątem kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Uwzględniając nawet konieczność zwrócenia się do organu wojewódzkiego o akta sprawy i oczekiwania na ich nadesłanie, wyznaczony art. 35 § 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy, był w ocenie sądu wystarczający dla dokonania oceny legalności kwestionowanego postanowienia, o ile poszczególne czynności procesowe organ nadzoru wykonywałby bez zbędnej zwłoki. Jak wynika z przekazanych do sądu akt, wniosek G. S. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia wpłynął do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej [...] lutego 2012 r. (vide prezentata organu na stronie pierwszej wniosku). Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin (wynoszący maksymalnie 2 miesiące) do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu 17 kwietnia 2012 r. Tymczasem dopiero pismem z 27 kwietnia 2012 r. Minister zawiadomił stronę o wszczęciu zainicjowanego jej wnioskiem postępowania (przy czym pisma tego brak w aktach sprawy, a okoliczność ta wynika jedynie z treści skargi i odpowiedzi na skargę). Samo zaś rozstrzygnięcie w sprawie wydał po blisko czterech miesiącach od wszczęcia postępowania. Z przekazanych do sądu akt nie wynika przy tym, by w okresie pomiędzy otrzymaniem wniosku strony, a wydaniem [...] czerwca 2012 r. postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Wojewody [...], Minister podejmował jakiekolwiek działania w sprawie (poza wspomnianym zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania), ani by zaistniały jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające mu terminowe rozpoznanie sprawy. Zgodnie zaś z ustanowioną w art. 12 k.p.a., zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy zaś, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie ( § 2). Skoro zatem rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., a przyczyny tego stanu rzeczy nie zostały przez organ wyjaśnione, ani nie wynikają one z obiektywnych przeszkód mających odzwierciedlenie w przekazanych sądowi aktach sprawy, zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania uznać należało za uzasadniony. Mając jednak na względzie to, że skala przekroczenia terminu załatwienia sprawy nie była znaczna (niespełna dwa miesiące), to stwierdzona przewlekłość nie miała w ocenie Sądu charakteru rażącego. Z powyższych względów w ocenie Sądu nie istnieje potrzeba by z tego tytułu wymierzyć organowi grzywnę, która ma przede wszystkim charakter represyjny. Winna więc być wymierzana w sytuacji gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postepowanie sądowe (pkt 1 sentencji wyroku). W pozostałym zakresie, a więc obejmującym żądanie wymierzenia organowi grzywny oraz stwierdzenia przewlekłości przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po wydaniu postanowienia z [...] czerwca 2012 r. Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.