I SAB/Wa 371/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skarg K. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. w pozostałej części oddala skargę na bezczynność; 4. oddala skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. K. D. pismami z [...] września 2021 r. wniosła skargi: na przewlekłe prowadzenie postępowania (sprawa o sygn. akt I SAB/Wa 371/21) oraz na bezczynność (sprawa o sygn. akt I SAB/Wa 372/21) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...]. Decyzją tą organ przyznał skarżącej zwrotny zasiłek celowy. Skarżąca w obydwu skargach zarzuciła naruszenia: art. 35 kpa, 36 § 1 kpa w zw. z art. 36 § 2 kpa w zw. z art. 8 kpa i 12 kpa, poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy, przekroczenie ustawowego terminu do jej załatwienia, niepodejmowanie czynności, zaniechanie zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (sprawa ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania) oraz poprzez niezałatwienie prawy w ustawowym terminie, zaniechanie zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (sprawa ze skargi na bezczynność). W skargach wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bezczynności; rozstrzygnięcie czy przewlekłe prowadzenie postępowania, bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, wniosła o wymierzenie organowi grzywny i/lub przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej według uznania Sądu. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniach skarg. W odpowiedziach na skargi organ wskazał, że sprawa odwołania została rozpoznana decyzją z [...] października 2021 r., nr [...]. Organ podniósł, że skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i na bezczynność, co w ocenie Kolegium jest niedopuszczalne, gdyż nie jest skuteczne wniesienie kolejnej skargi w tej samej sprawie, tj. w warunkach tożsamości przedmiotu postępowania oraz tożsamości jego stron. W ocenie organu powinno to prowadzić do odrzucenia kolejnej skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ppsa. Kolegium wniosło, w przypadku merytorycznego rozpoznania skarg, o ich oddalenie. Postanowieniem z 30 listopada 2021 r., Sąd na podstawie art. 111 § 1 ppsa, połączył sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 371/21 ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz o sygn. akt I SAB/Wa 372/21 ze skargi na bezczynność do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SAB/Wa 371/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Na wstępie wskazać należy, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż w sprawach wniesionych przez skarżącą nie występuje tożsamość przedmiotu postępowania, o czym poniżej. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność, lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej, czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (wyrok NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). Natomiast pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1114/12). W doktrynie przyjęto, że przez to pojęcie należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 69-70), jak również upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 238). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce także wówczas, gdy podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją postępowania, mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, gdy organ nie dochowuje należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W przedmiotowej sprawie Kolegium, po wpłynięciu do niego odwołania, nie podjęło żadnych czynności i nie poinformowało skarżącej o przyczynie zwłoki w rozpoznaniu odwołania, ani o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Nie wydało też w terminie ustawowym decyzji. Wyczerpuje to stan bezczynności, o jakim mowa art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Dlatego skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została oddalona. Wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 in fine kpa). Zgodnie z art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2021 r. wpłynęło do Kolegium 11 maja 2021 r. Zatem miesięczny termin do rozpoznania odwołania upływał 11 czerwca 2021 r. Organ w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, powinien zgodnie z art. 36 § 1 kpa powiadomić stronę o nowym terminie jej załatwienia, z podaniem przyczyn zwłoki oraz z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia. Jak wyżej zaznaczono organ nie powiadomił strony o przyczynach zwłoki, o terminie rozpoznania sprawy oraz o prawie wniesienia ponaglenia, czym naruszył art. 36 § 1 i § 2 w zw. z art. 8 i 12 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję dopiero [...] października 2021 r. Organ przez prawie 5 miesięcy pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołania. Nie można tracić z pola widzenia, że odwołanie dotyczyło sprawy z zakresu pomocy społecznej, które to sprawy najczęściej inicjowane są przez osoby znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Wobec tego rozpoznawanie tych spraw w terminach ustawowych ma szczególne znaczenie. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zważyć należy, że wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce nie zwalania Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i z tego względu w powyższej części postępowanie sądowe podlegać musi umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność Sąd uznał (z przyczyn wyżej omówionych), że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od dnia wpłynięcia odwołania (11 maja 2021 r.) do dnia wydania decyzji upłynęło 5 miesięcy. Niewątpliwie zatem znacznie przekroczony został termin przewidziany dla rozpoznania odwołania wskazany w art. 35 § 3 in fine kpa. Dlatego Sąd, z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę na bezczynność w pozostałej części, tj. wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny, na podstawie art. 149 § 2 ppsa jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. Są to środki dyscyplinująco - represyjne o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a także wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Warto również zaznaczyć, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu (wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 124/21). Kompensacyjny charakter przyznania sumy pieniężnej nie podważa jednak stanowiska, że może ona być przyznana w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę, a zatem zdyscyplinowania organu (wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16). Zastosowanie tych środków nie jest w niniejszej sprawie celowe, gdyż organ wydał decyzję. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. W pkt 3 i pkt 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 ppsa.