I SAB/Wa 377/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. i M. W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E. W. i M. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 7 maja 2017 r. E. W. i M. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Skarżący zarzucili organowi, że przy procedowaniu sprawy nie dochował terminu jej załatwienia wskazanego w art. 35 k.p.a. oraz nie poinformował ich o planowanym terminie zakończenia postępowania. Ponadto zarzucili organowi naruszenie art. 7,8, 9 i 12 kpa. W związku z czym wnieśli o zobowiązanie Ministra do zakończenia postępowania w terminie 14 dni od daty zwrotu akt do organu, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, przyznanie na rzecz skarżących solidarnie kwoty 4000 zł oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę podał, że na brak załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie określonym w kpa miała wpływ duża ilość nowych spraw, które wpłynęły do Wydziału Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami. Wpływające sprawy są rozpatrywane według kolejności wpływu. Jednocześnie Minister Infrastruktury i Budownictwa podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 217 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest art. 149 § 1 ppsa. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie. Stąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 217 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie wyłączyło zatem możliwość zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżących z dnia 11 czerwca 2014 r., złożonego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., dlatego w tym zakresie postępowanie sądowe zostało umorzone (pkt 2 sentencji). Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13, postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 publik. LEX ). Użycie ww. art. 149 § 1a ppsa, zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został już wydany. Przechodząc zaś do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności w prowadzonym postępowaniu, Sąd uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego przybrała ona postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Z jednej strony bowiem w sposób oczywisty i drastyczny pozostaje w sprzeczności z ustanowioną w kodeksie zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz przewidzianym w art. 35 § 3 in fine k.p.a. terminem, w jakim postępowanie organ odwoławczy winien zakończyć; z drugiej zaś nie sposób mówić o jakiejkolwiek efektywności postępowania, w sytuacji, w której przez blisko trzy lata organ nie podejmuje jakichkolwiek działań w sprawie. Nie mogły przy tym tego stanu rzeczy usprawiedliwiać trudności organizacyjno-kadrowe, czy przywoływana przez Ministra ilość spraw do niego wpływających. Rzeczą bowiem organu (osób pastujących funkcje organu) jest tak zorganizowanie pracy w urzędzie go obsługującym (w tym zapewnienie odpowiedniej obsady kadrowej), by do tak drastycznych naruszeń praw strony nie dochodziło. Innych zaś okoliczności powodujących zwłokę organ nie podaje i nie wynikają one z akt administracyjnych. Sytuacja zaś, w której przez blisko trzy lata "prowadzenia" postępowania administracyjnego organ nie rozpoznaje złożonego do niego odwołania, nie tylko pozostaje w sprzeczności z przywołaną już wyżej zasadą szybkości postępowania, ale prowadzić musi także nieuchronnie do podważania zaufania uczestniczących w nim stron do władzy publicznej, a więc godzi w jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego uregulowaną w art. 8 k.p.a., co w demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowane. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być zastosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, LEX nr 2205900). Z kolei zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, LEX nr 2237160). Suma pieniężna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z przedstawionych w sprawie okoliczności nie wynika, by istniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu w niniejszej sprawie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych, w szczególności w sytuacji, gdy odwołanie skarżących od decyzji Wojewody [...] zostało przez Ministra n rozpoznane przed wydaniem niniejszego wyroku. Dlatego Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej, o czym orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.