I SAB/Wa 378/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wydania decyzji odszkodowawczej za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o przyznanie odszkodowania za działki ewidencyjne nr: [...], położone w W., dzielnicy [...], obręb [...], w terminie sześciu miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. C. Sp. z.o.o. w W. 25 czerwca 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. działki ewidencyjne nr [...] o łącznym obszarze [...] m2, położone w W., dzielnicy [...], obręb [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wnosił o jej oddalenie, wskazując że etap cywilnoprawny rokowań nie został zakończony. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 czerwca 2009 r. C. Sp. z.o.o. w W. złożyła w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, stanowiącą szereg działek o łącznej powierzchni [...] m2. W odpowiedzi na to pismo, Prezydent W. pismem z dnia 16 lipca 2009 r. poinformował skarżącą, że część działek wymieniona przez nią we wniosku nie stała się własnością W., natomiast na własność W. przeszły działki ewidencyjne nr [...] o łącznym obszarze [...] m2, położone w W., dzielnicy [...], obręb [...], przeznaczone pod Al. [...]. W związku z wysokością odszkodowania do zarezerwowania środków finansowych w budżecie W. niezbędna jest uchwała Rady W. i dlatego o dokładnym terminie rokowań spółka zostanie poinformowana odrębnym pismem. Następnie pismem z dnia 29 lutego 2012 r. C. Sp. z.o.o. wezwała do niezwłocznego poinformowania o terminie podjęcia ustaleń w sprawie wysokości odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości, wskazanych we wniosku z dnia 8 czerwca 2009 r. Pismem z dnia 16 marca 2012 r. Prezydent W. poinformował ,że Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wystąpiła w dniu 27 lutego 2012 r. o zabezpieczenie środków finansowych na przedmiotowy cel. W związku z czym termin rokowań nie jest możliwy do określenia. Podobnej treści pismo wystosowano do skarżącej w dniu 27 listopada 2012 r. Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. skarżąca wezwała Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez nieterminowe załatwienie wniosku w przedmiocie wypłaty odszkodowania. Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. skarżąca spółka została poinformowana, że warunkiem przeprowadzenia rokowań jest zabezpieczenie środków finansowych na przedmiotowy cel. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu zażalenia C. Sp. z.o.o. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] o łącznym obszarze [...] m2, położone w W., dzielnicy [...], obręb [...]w liniach rozgraniczających drogi publicznej powiatowej Al. [...]- uznało zażalenie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta W. przy rozpoznaniu wniosku zażalenia C.Sp. z.o.o o ustalenie, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."), odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne tj. działki ewidencyjne nr [...] o łącznym obszarze [...] m2, położone w W., dzielnicy [...], obręb [...] w liniach rozgraniczających drogi publicznej powiatowej Al. [...]. Zgodnie z ww. przepisem za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, przy czym przepis art. 131 u.g.n. (dotyczący możliwości przyznania nieruchomości zamiennej) stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 5 u.g.n. w przypadku takim decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. Przywołany art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje zatem dwa odrębne tryby postępowania w sprawie odszkodowania - cywilnoprawny (w drodze negocjacji) i administracyjnoprawny (w drodze władczego rozstrzygnięcia starosty). Przy czym z konstrukcji tego przepisu wynika, że uruchomienie postępowania administracyjnego w sprawie uwarunkowane jest uprzednim wyczerpaniem trybu cywilnoprawnego. Kluczowe zatem dla oceny czy w sprawie mamy do czynienia ze stanem bezczynności organu administracji publicznej - a więc sytuacją w której organ ten w prawnie określonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu - jest ustalenie czy tryb uzgodnieniowy, o którym mowa ww. przepisie został wyczerpany. Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne mające za przedmiot ustalenie odszkodowania musi zostać wszczęte, co jest możliwe wówczas, gdy nie dojdzie do porozumienia pomiędzy organem administracji a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 marca 2011 r., II SA/Gd 963/10 (Lex nr 993008) "obligatoryjnym jest przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania. Organ administracji zobligowany jest zatem zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Nie muszą się one oczywiście zakończyć porozumieniem, co więcej w przypadku gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Artykuł 98 u.g.n., ani żaden inny przepis tej ustawy nie normuje trybu prowadzenia negocjacji oraz formy dokumentowania tego rodzaju czynności. W konsekwencji to czy w konkretnej sprawie negocjacje z wynikiem negatywnym zostały przeprowadzone przed uruchomieniem procedury administracyjnej musi być oceniane w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że strona pismem z 8 czerwca 2009 r. wystąpiła do Prezydenta W. (jako organu wykonawczego miasta na prawach powiatu) o podjęcie rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania m.in. za działki nr [...] o łącznym obszarze [...] m2 za przejęcie ich z mocy prawa pod drogi publiczne, proponując wysokość tego odszkodowania. Bezsporne jest również, że wniosek ten został ponowiony pismami z dnia 29 lutego 2012 r. oraz z dnia 21 stycznia 2013 r. Jedyną reakcją organu było czterokrotne poinformowanie o możliwości podjęcia rokowań po zabezpieczeniu środków finansowych na przedmiotowy cel w budżecie. W takiej sytuacji uznać należy, że etap negocjacji zakończył się wynikiem negatywnym z dniem wystosowania przez skarżącą spółkę do organu pisma z dnia 21 stycznia 2013 r. zatytułowanego "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 ust. 1 kpa". Przyjęcie bowiem konstrukcji, wedle której informacje właściwego do zapłaty odszkodowania organu o możliwości podjęcia rokowań dopiero po zabezpieczeniu środków finansowych ( wystosowywane w okresie 4 lat) oznacza brak wyczerpania trybu negocjacyjnego (a na takim stanowisku stanęło SKO w W. rozpoznając zażalenie Spółki), jest w ocenie Sądu niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby w istocie do pozbawienia strony możliwości skutecznego dochodzenia rekompensaty za odjęte jej prawo. W tym stanie rzeczy pismo z dnia 21 stycznia 2013 r., z dniem jego wpływu do organu (29 stycznia 2013 r.), wbrew temu co twierdzi Prezydent W. i SKO w W., wszczęło w tym względzie postępowanie administracyjne (por. art. 61 § 3 k.p.a.), które winno się zakończyć najpóźniej 29 marca 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem mimo upływy roku od złożenia ww. wniosku Prezydent W., będąc właściwym w sprawie, nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął stosownego rozstrzygnięcia. Nie dopełnił także wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku poinformowania o przyczynach zwłoki oraz dodatkowym terminie jej załatwienia. Pozostaje on zatem bez wątpienia w stanie bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Bezczynność organu zachodzi wszak – jak już wyżej zasygnalizowano - gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. To z kolei implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Wyznaczając sześciomiesięczny termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd miał na względzie to, że w sytuacji potwierdzenia spełnienia materialnoprawnych przesłanek uzyskania odszkodowania, zaistnienia w sprawie konieczność przeprowadzenia dowodu z wyceny nieruchomości, a więc sporządzenia przez uprawnionego rzeczoznawcę stosownego operatu szacunkowego, do którego strony mogą zgłaszać zastrzeżenia. Sąd dostrzega wprawdzie, iż zasadniczą okolicznością, która spowodowała stan zwłoki w załatwieniu sprawy, była błędna ocena organu co do niezakończenia procedury negocjacyjnej (w której to ocenie mogło również utwierdzać organ stanowisko SKO w W.), jednakże ta okoliczność dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma doniosłego znaczenia prawnego. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę mają jedynie znaczenie przy ocenie czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Z rażącym charakterem bezczynności będziemy bowiem mieli do czynienia wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy, jest efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a nie błędnej oceny organu co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zważywszy na to, że takiej złej woli w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób organowi przypisać, brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by jego działania (a w zasadzie zaniechania) kwalifikować jako noszące znamiona rażącego naruszania prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.