I SAB/Wa 378/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania zażalenia 1. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju przy rozpoznawaniu zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz A.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem opatrzonym datą [...] lipca 2019 r., skierowanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A.N., wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Ministra Inwestycji i Rozwoju przy rozpoznawaniu jej zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie zaliczki na poczet odszkodowania za przejętą nieruchomość, przeznaczoną pod budowę regionalnej drogi [...]-[...]. Skargę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przekazał Ministrowi Inwestycji i Rozwoju przy piśmie z [...] lipca 2019 r. Ten zaś wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy przesłał ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, będącego właściwym w sprawie, przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r. A.N. wskazywała, że zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. wniosła [...] stycznia 2019 r., a mimo to do dnia wniesienia skargi nie zostało ono rozpoznane. Powoływała się przy tym na wystosowane do Ministra [...] lipca 2017 r. ponaglenie. Przedstawiała ponadto obszernie okoliczności jakie towarzyszyły zgłoszeniu żądania wypłaty odsetek od zaliczki na poczet odszkodowania oraz samej wypłacie zaliczki. W związku z czym żądała zobowiązania organu do niezwłocznego wydania postanowienia uchylającego postanowienie Wojewody [...] i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie jako niezasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Minister wskazywał, że przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie skarżąca nadała w placówce operatora pocztowego 16 lipca 2019 r., a skargę w dniu następnym. Ponieważ zaś zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskrzenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, poddawał w wątpliwość, by wniesienie skargi dzień po ponagleniu było wystarczające do uznania wyczerpania wymaganego ww. ustawą trybu postępowania, uprawniającego do skutecznego jej złożenia. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi Minister przyznawał, że zażalenie na postanowienie Wojewody [...] (które wpłynęło do organu [...] stycznia 2019 r.) nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej w jego ocenie brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania tut. organu. Wskazywał przy tym na przyjętą w organie praktykę rozpoznawania spraw zgodnie z kolejnością ich wpływu, co jest także praktykowane w sądach administracyjnych. Zwracał jednocześnie uwagę, że po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia, niezwłocznie podjął czynności zmierzające do zakończenia postepowania i [...] sierpnia 2019 r. wydał w sprawie rozstrzygnięcie (postanowienie nr [...] . ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: w pierwszej kolejności wobec stanowiska Ministra o niedopuszczalność skargi z uwagi na zbyt krótki termin jaki upłynął od poprzedzającego ją ponaglenia, wskazać wypada, że dokonanie tej czynności procesowej stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W sprawach bezczynności lub przewlekłości organu istotne znaczenie ma bowiem nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) następuje zatem już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienie NSA z 25.05.2018 r. II OSK 1210/18, Lex nr 2520783). Nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem, a skargą do sądu administracyjnego. W związku z czym skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem tej skargi jest bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju przy rozpoznawaniu zażalenia A.N. na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie zaliczki na poczet odszkodowania. Bezczynność organu zachodzi zaś, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Takie jej rozumienie wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., gdzie ustawodawca za stan bezczynności uznawał "niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia jak znacznie uchybił organ tym terminom, ani to, czy było to wynikiem celowego unikania zajęcia w sprawie stanowiska, czy też wynikało z obiektywnych uwarunkowań w jakich przyszło organowi sprawę procedować. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (zostało ono bowiem już wydane) i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. W myśl art. 35 § 3 in fine k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym (takim jest postępowanie wywołane zażaleniem) powinno nastąpić co do zasady w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (zażalenia). Do terminu tego, po myśli § 5 art. 35 k.p.a., nie wlicza się m.in. okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. "Niezależne przyczyny", o których mowa w tym przepisie są to natomiast przyczyny, których źródłem nie są działania (zaniechania organu właściwego w sprawie), obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, a nie stanowiące jednocześnie podstawy do wydania aktu jurysdykcyjnego przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie (postanowienia o zawieszeniu postępowania). Mogą one wynikać choćby z oczekiwania na przedłożenie przez stronę istotnych w sprawie dokumentów, czy przekazanie ich przez inne organy. Do takich nie należy więc przyjęta w organie pragmatyka procedowania spraw według ich kolejności wpływu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że zażalenie na postanowienie Wojewody [...] (które wpłynęło do organu [...] stycznia 2019 r.) do dnia wniesienia skargi, tj. [...] lipca 2019 r. - co wiązać należy z dniem przekazania jej Ministrowi Inwestycji i Rozwoju przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (gdzie pierwotnie omyłkowo została ona przez stronę skierowana) – nie zostało przez organ centralny rozpoznane. Minister uczynił to dopiero w dniu [...] sierpnia 2017 r. Tymczasem winno to nastąpić co do zasady najpóźniej w pierwszej dekadzie lutego 2019 r. Co istotne nie dopełnił także obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. Oznacza to, że przez przeszło 5 miesięcy pozostawał on w stanie bezczynności. Zważywszy jednak na nieznaczny okres zwłoki, jak też wskazywaną w odpowiedzi na skargę praktyką rozpoznawania spraw zgodnie z kolejnością ich wpływu (co było zasadniczym czynnikiem determinującym zwłokę), a także ostateczne załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by oceniać ją jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mielibyśmy do czynienie wówczas, gdyby zasadniczym czynnikiem ją wywołującym była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, a przynajmniej nie sposób tego rodzaju praktyki organu doszukiwać się w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, czy przedstawionych w skardze argumentach. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zaś zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z klei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.