I SAB/Wa 383/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1959 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1958 r. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego M.L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. L. (dalej jako "skarżący") pismem z [...] września 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister" lub "organ") postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1959 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1958 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że mimo złożenia w dniu [...] października 2020 r. wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (przekazanego do Ministra zgodnie z właściwością przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] lipca 2021 r.) oraz mimo złożenia w dniu [...] września 2021 r. ponaglenia do załatwienia sprawy, organ nie wydał merytorycznej decyzji. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w wysokości 2 500 zł; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2021 r. Z dniem [...] września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Tym samym niniejsze postępowanie zostało zakończone, o czym pismem [...] września 2021 r. poinformowano skarżącego. Mając na uwadze ww. zmianę przepisów, podjęcie przez organ wcześniejszych czynności w sprawie prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia przed ich wejściem w życie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zauważył, że nieuzasadnione jest żądanie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej. Są to dodatkowe środki o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a przy tym gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ponadto wobec umorzenia niniejszego postępowania z mocy prawa, niezasadne jest żądanie skarżącego o wyznaczenie organowi miesięcznego terminu załatwienia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w formalnej bezczynności (nie naruszył terminów załatwienia sprawy), prowadzi postępowanie ponad niezbędny czas do jej załatwienia (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 K.p.a. (zasada szybkości postępowania), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17, z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17 i z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłość organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku skarżącego z [...] lipca 2021 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2021 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1958 r. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania powyższego wniosku. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku, jest termin dwóch miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że organ musi jeszcze uzyskać akta własnościowe nieruchomości objętej ww. wnioskiem, które jak wynika z pisma z [...] lipca 2021 r. znajdują się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] (jak wskazało w tym piśmie Kolegium, akta te przekazane zostaną po uprawomocnieniu się decyzji tego organu z [...] lipca 2021 r. nr [...]). Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odpowiedzi na skargę twierdzeń organu, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, wskazać trzeba, że – w ocenie Sądu - w zaistniałych okolicznościach obowiązkiem organu jest wydanie stosownej decyzji, która podlegać będzie kontroli instancyjnej. Faktem jest, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Nie ulega wątpliwości, że dla zastosowania ww. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy. Zauważyć dalej trzeba, że w przedmiotowej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, wniosek skarżącego z [...] lipca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1958 r. wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2021 r. (zauważyć przy tym trzeba, że poprzedni wniosek z [...] października 2020 r., o którym mowa w skardze, skierowany został przez skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i dotyczył jedynie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1958 r., a następnie przekazany został zgodnie z właściwością do Ministra dopiero w dniu [...] lipca 2021 r.). Co istotne Kolegium w piśmie z [...] lipca 2021 r. (przekazującym wniosek z [...] października 2020 r. do Ministra) poinformowało organ, że akta własnościowe nieruchomości przekaże Ministrowi dopiero po uprawomocnieniu się decyzji Kolegium z [...] lipca 2021 r. nr [...]. Minister, nie dysponując zatem aktami sprawy, nie mógł rozpoznać wniosku skarżącego. Z kolei już w dniu [...] października 2021 r. sprawa niniejsza przekazana została ze skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania do Sądu. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Organ przed podjęciem dalszych czynności w sprawie zobowiązany jest bowiem do uzyskania dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia, która to znajdowuje się w posiadaniu innego organu. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny lub o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być one stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego nie zostały znacznie przekroczone, a skarżący nie uzasadnił w żaden sposób konieczności zastosowania tych szczególnych środków. Zastosowanie tych środków stanowi zaś uprawnienie sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.