II OSK 772/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 67/16 w sprawie ze skargi B. J. i R. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. J. i R. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych - 1) stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdził, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, 4) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na rzecz B. J. i R. J., solidarnie, kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W piśmie procesowym z 4 lipca 2016 r. B. i R. J. (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej: PINB w powiecie [...]) oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: [...]WINB w [...]) w sprawie dotyczącej sprawdzenia legalności robót budowlanych, polegających na zabudowaniu szczeliny i wykonaniu daszka pomiędzy budynkami, zrealizowanych przez Wspólnotę Mieszkaniową w B. przy ul. P. [...] i [...], na działkach o nr ewidencyjnych [...]oraz [...]. W piśmie tym wnioskowali o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez ww. organy oraz o nałożenie maksymalnej kary i odszkodowania zgodnie z art. 154 p.p.s.a. Skarżący opisali przebieg i treść zapadłych w spornej sprawie czynności oraz aktów podjętych przez organy nadzoru budowlanego. Powyższe pismo zostało złożone przez skarżących do akt sprawy o sygn. II SA/Op 169/16, której przedmiotem zaskarżenia była decyzja [...]WINB w [...] z [...] stycznia 2016 r., nr [...], dotycząca umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Opolu pismo to na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a., oraz § 27 zarządzenia Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ustalenia zasad biurowości - zostało wyłączone z akt sprawy o sygn. II SA/Op 168/16 i zarejestrowane w repertorium sądowym jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w powiecie [...] (sygn. II SAB/Op 67/16) oraz [...]WINB w [...] (sygn. II SAB/Op 68/16). Przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. II SAB/Op 67/16 jest zarzucana przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w powiecie [...] w sprawie robót budowlanych wykonanych na posesji w B. przy ul. P. [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę PINB w powiecie [...] wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niewyczerpanie przez stronę trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., ewentualnie o oddalenie skargi - wobec braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości w działaniu organu. W wykonaniu zarządzenia o uzupełnienie braków formalnych skargi, skarżący w piśmie procesowym z 5 września 2016 r., dołączyli do akt sprawy pismo zatytułowane "skarga" z 26 maja 2015 r. jaką złożyli na PINB w powiecie [...]. W piśmie tym podnieśli, że "na WINB w [...] nie składali pisemnej skargi do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ wierzyli, że inspektor wojewódzki przez cztery lata działa faktycznie w kierunku rozwiązania problemu, odrzucając w całości wszystkie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzje". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 21 listopada 2016 r., sygn. II SAB/Op 67/16 wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Sąd I instancji uznał, że PINB w powiecie [...] działał w sprawie w sposób opieszały i nieefektywny i stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce, gdyż sprawę administracyjną organ prowadził z naruszeniem kodeksowych terminów. Oceniając charakter stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, Sąd I instancji uznał, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Według Sądu I instancji, okoliczności niniejszej sprawy zadecydowały o wymierzeniu organowi przez Sąd grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Orzeczona grzywna jest przede wszystkim skutkiem rażącej przewlekłości postępowania odwoławczego. Miarkując wysokość grzywny Sąd I instancji wziął pod uwagę stopień zawinienia organu, opisanego szczegółowo wyżej i uznał, że jej wysokość spełni swoją dyscyplinującą rolę oraz zapobiegnie popełnionym przez organ naruszeniom w przyszłości. W skardze kasacyjnej PINB w powiecie [...] (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. S. G. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3) rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) naruszenie prawa materialnego obejmujące niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 149 § 1 i § 1a oraz § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) i stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w powiecie [...] z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie organowi grzywny w sytuacji braku podstaw do takiego uznania, z pewnością zaś braku podstaw do stwierdzenia dopuszczenia się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa i nałożenia grzywny w nadmiernej wysokości, b) naruszenie postępowania, mające wpływ na przebieg postępowania, polegające na naruszeniu przepisu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie merytoryczne skargi nie poprzedzonej wyczerpaniem środków zaskarżenia; wskazywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zażalenie skarżących z 26 maja 2015 r. nie może obejmować postępowania organu z okresu 21 września - 30 października 2015 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie jest słuszne, wobec czego wydany wyrok winien zostać uchylony. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na niezasadne przyjęcie wyczerpania środków zaskarżenia, przysługujących skarżącym. Tym samym w zakresie tego postępowania nie zostały spełnione warunki określone w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., a zatem skarga nie powinna być rozpatrywana, a odrzucona zgodnie z wnioskami odpowiedzi na skargę. Brak takiego działania stanowi błąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uzasadnia uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej. Jest to zasadne także z tego względu, że odnośnie ostatniego postępowania Sąd także poczynił ustalenia o przewlekłości działania organu i miało to wpływ na uznanie, że PINB w powiecie [...] dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a także na wymiar grzywny. Odnosząc się do samego rozstrzygnięcia skarżący kasacyjnie uznał je za częściowo niezasadne i w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wymierzenia grzywny zbyt surowe. Według skarżącego kasacyjnie, zarówno czwarte jak i piąte postępowanie trwały mniej niż dwa miesiące, a zatem uznanie, że sprawy miały charakter szczególnie zawiły prowadzi do wniosku, że nie doszło do przekroczenia terminów rozpatrzenia sprawy, a organ nie dopuścił się w tym zakresie w ogóle przewlekłego prowadzenia postępowania. To z kolei wskazuje, że jedynie w dwóch przypadkach na pięć doszło do przekroczenia ustawowych terminów. Nie jest zasadne ustalenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa i słuszne jest wymierzenie organowi grzywny. Obarczając organ całkowitą odpowiedzialnością za pięciokrotne prowadzenie postępowania Sąd nie analizował także czy nie wynikało to ze zmiennego stanowiska organu wyższej instancji - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czy udzielane w jego decyzjach wskazania i wytyczne, według których organ miał rozpatrzyć sprawę były ścisłe, jasne i niezmienne. Według skarżącego kasacyjnie, stanowisko organu II instancji zmieniało się w toku sprawy, co skutkowało koniecznością ustalania kolejnych okoliczności i podejmowania nowych czynności przez organ. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie bez znaczenia jest także nieprecyzyjność stosowanych przez organ przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie oceny i kwalifikacji prac, co wskazywano w odpowiedzi na skargę. W takich warunkach, przy braku jasnych dyrektyw rozpatrzenia sprawy i oceny okoliczności faktycznych organ I instancji funkcjonuje w warunkach podwyższonego ryzyka prawnego, od czego Sąd Administracyjny nie powinien abstrahować i co musi mieć znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie zwraca również uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylał decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], co wskazuje na obiektywne trudności z właściwą oceną i rozstrzygnięciem sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd myli się również w uzasadnianiu wskazując, że organ dopuszczał się przewlekłości za każdym razem, gdy sam wyżej wskazuje, że nie dotyczy to pierwszego postępowania. W zakresie czwartego i piątego postępowania istnieją podstawy do przyjęcia, że także nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a opóźnienia w tym zakresie Sąd także nie nazywa "nadmiernym". Skarżący kasacyjnie uważa, że nie można się także zgodzić z oceną okresu prowadzenia postępowania w drugim i trzecim postępowaniu jako rażąco długiego, a czynności organu jako oczywiście opieszałe. Także bowiem w tych postępowaniach doszło do ich zakończenia w okresach 4 miesięcy. Nie były to zatem okresy liczone w latach, okresy długotrwałego oczekiwania na jakąkolwiek aktywność organu. Z tych względów PINB w powiecie [...] nie zgadza się z uznaniem, że doszło z jego strony do przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i z wymierzeniem grzywny. W piśmie z 28 lutego 2017 r. skarżący przedstawili odpowiedź na skargę kasacyjną i zwrócili się o odrzucenie skargi w całości wskazując, że skarga kasacyjna ma na celu "przedłużanie sprawy w nieskończoność". W piśmie procesowym z 27 listopada 2017 r. skierowanym do NSA B. i R. J. wyjaśnili, że ze względu na stan zdrowia i dużą odległość nie będą mogli uczestniczyć w rozprawie, podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które nie zostały oparte na żadnej z podstaw unormowanych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując prawidłowość prowadzenia przez PINB w powiecie [...] prowadzonego postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych, stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia tego postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie wyjścia podkreślić należy, że jakkolwiek faktem jest, że na gruncie obowiązującej regulacji prawnej (art. 37 § 1 k.p.a.; art. 3 § 2 i art. 149 p.p.s.a.) ustawodawca nie zdefiniował pojęcia (terminu) "przewlekłego prowadzenia postępowania", ani też "rażącego" jego charakteru, co ma ten skutek, że w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania to każdorazowo sąd administracyjny jest zobowiązany ad casum - a więc stosownie do danego przypadku - ustalić istnienie okoliczności (faktycznych) uzasadniających kwalifikowanie zachowania (działania) organu w danej sprawie, jako przewlekłości oraz dokonać oceny ich charakteru, a mianowicie czy miała ona charakter "zwykły", czy też miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa" i ocenę tę uzasadnić - to jednak wymienione pojęcie ma już swoje ustalone znaczenie, zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie prawa. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ mógł załatwić sprawę w czasie krótszym niż maksymalny, albo gdy sprawa nie jest załatwiona pomimo upływu terminu do jej załatwienia, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki NSA z 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, z 10 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2104/14). Stanu przewlekłości, gdy już wystąpi (jak to przyjął Sąd I instancji w niniejszej sprawie) nie może zatem usunąć nawet późniejsze wydanie aktu załatwiającego sprawę merytorycznie (w przeciwieństwie do stanu bezczynności, który zostanie usunięty po wydaniu takiego aktu). Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje podzielany przez skład Sądu orzekający w sprawie pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, gdyż wyznaczają nowe terminy ich załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. I FSK 1881/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015 r., z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Brak należytej staranności we właściwym zorganizowaniu postępowania, to np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Gdy chodzi natomiast o kwalifikowaną formę przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, to stanowisko odnośnie do zaistnienia tego rodzaju stanu wiąże się z potrzebą przeprowadzenia oceny działań organu administracji publicznej w danej sprawie w ich całokształcie. Na całokształt tych działań oraz jego ocenę niewątpliwie składają się zaś takie elementy, jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania, stan prawny i faktyczny sprawy uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie (por. W. Chróścielewski, op. cit.). Jednocześnie podkreślić należy, że w odniesieniu do zaistnienia omawianego stanu, za uzasadnione uznać należy założenie koniunkcji dwóch przesłanek, a mianowicie naruszenia normatywnego wzorca działania oraz brak realizacji wartości prawem chronionych, co należałoby odpowiednio odnosić do oceny naruszenia określonego w art. 12 k.p.a. normatywnego wzorca działania organu w relacji do wynikającego z tego naruszenia stopnia naruszenia takiej wartości prawem chronionej, jaką jest chociażby zasada zaufania do państwa i jego organów. Uwzględniając przedstawione powyżej podejście do rekonstrukcji znaczenia wymienionych pojęć (terminów), w sytuacji gdy jego refleks wyraźnie i jednoznacznie eksponował i akcentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdzić należy, że zarzuty kasacyjne zmierzające do zakwestionowania zgodności z prawem stosowania w rozpatrywanej sprawie art. 149 §1, §1a oraz § 2 p.p.s.a., nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Usprawiedliwieniem, że PINB w powiecie [...] działał w sprawie w sposób opieszały i nieefektywny nie mogą być również argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej, w której podniesiono, że sprawa miała i ma charakter szczególnie zawiłej, zmienne stanowisko organu wyższej instancji, udzielone w jego decyzjach wskazania i wytyczne. Skarżący kasacyjnie podnosi, że stanowisko organu II instancji zmieniało się oraz zwraca uwagę na nieprecyzyjność stosowanych przez organ przepisów ustawy Prawo budowlane. NSA w pełni podziela ocenę Sądu I instancji, który stwierdził, że PINB w powiecie [...] działał w sprawie w sposób opieszały i nieefektywny. Sprawa, która wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie nie należy do szczególnie zawiłej była pięciokrotnie rozpatrywana. W sprawie tej zapadły dwa wyroki WSA w Opolu. W uzasadnieniu wyroku z 22 września 2016 r., sygn. II SA/Op 169/16 WSA w Opolu stwierdził, że wbrew zaleceniom zawartym w wyroku z 5 listopada 2013 r. organy dokonały wybiórczej i niepełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało wadliwością wydanych decyzji. Takie działania organów niewątpliwie świadczą o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to przepisy zobowiązują do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie faktów i udowodnionych okoliczności, poddanych następnie wszechstronnej analizie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, a w dalszej kolejności do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jako niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wyczerpanie przysługującego skarżącym środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie do właściwego organu stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma więc żadnego znaczenia, jaki okres czasu upłynął pomiędzy złożeniem zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Warunkiem jest samo złożenie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Sąd I instancji miał zatem prawo ocenić postępowanie organu z okresu 21 września – 30 października 2015 r., w sytuacji, kiedy zażalenie skarżących opatrzone jest datą 26 maja 2015 r. Sąd rozpatrujący sprawę o przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania nie jest związany zarzucanym w zażaleniu okresem trwającej przewlekłości. Warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest uprzednie wyczerpanie na drodze administracyjnej środka zaskarżenia przysługującego skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co wynika z ogólnej zasady wyrażonej w art. 52 § 1 p.p.s.a. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 przewiduje zaś takie środki, które służą zwalczaniu bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez ten organ. Zarówno zażalenie, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowią surogaty "środka zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. uzupełniając katalog takich środków przykładowo wymienionych w art. 52 § 2 p.p.s.a. Z tych względów trafnie przyjął Sąd I instancji, że skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając w piśmie z 26 maja 2015 r., w trybie art. 37 § 1 k.p.a., do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie, określone błędnie jako skarga, w którym w sposób jednoznaczny wskazywali na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w powiecie [...]. Zażalenie to zostało rozpoznane przez [...]WINB w [...], w dniu 4 września 2015 r. W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., podlegała merytorycznej ocenie. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Z powodu przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.