II SAB/Op 67/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. J. i R. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych 1) stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdza, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim na rzecz B. J. i R. J., solidarnie, kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem procesowym z dnia 4 lipca 2016 r. B. i R. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim (również jako PINB) oraz Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (również jako OWINB) w sprawie dotyczącej sprawdzenia legalności robót budowlanych, polegających na zabudowaniu szczeliny i wykonaniu daszka pomiędzy budynkami, zrealizowanych przez Wspólnotę Mieszkaniową w [...] przy ul. [...] [...] i [...], na działkach o nr ewidencyjnych a oraz b. W piśmie tym wnioskowali o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez ww. organy oraz o nałożenie maksymalnej kary i odszkodowania zgodnie z art. 154 P.p.s.a. Uzasadniając skargę, szeroko opisali przebieg i treść zapadłych w spornej sprawie czynności oraz aktów podjętych przez organy nadzoru budowlanego. Powyższe pismo zostało złożone przez skarżących do akt sprawy o sygnaturze II SA/Op 169/16, której przedmiotem zaskarżenia była decyzja OWINB w Opolu z dnia 26 stycznia 2016 r., nr [...], dotycząca umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu pismo to - na podstawie art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 27 zarządzenia Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ustalenia zasad biurowości - zostało wyłączone z akt sprawy o sygn. II SA/Op 168/16 i zarejestrowane w repertorium sądowym jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w powiecie głubczyckim (sygn. akt II SAB/Op 67/16) oraz OWINB w Opolu (sygn. akt II SAB/Op 68/16). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie o sygn. akt II SAB/Op 67/16 jest zarzucana przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w powiecie głubczyckim w sprawie robót budowlanych wykonanych na posesji w [...] przy ul. [...] [...] i [...]. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2016 r., skarżący przedstawili chronologicznie zapadłe rozstrzygnięcia podjęte przez organy obu instancji wraz z wyliczonymi przez skarżących terminami oczekiwania na załatwienie sprawy. Akcentowali również zapadłe w sprawie z ich skarg wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, które w ich przekonaniu, nie są w pełni respektowane przez organy. Skarżący zarzucili organowi opieszałość w załatwieniu sprawy, podkreślając jednocześnie, że działania administracji pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP i zasadą państwa prawa. W odpowiedzi na skargę PINB w powiecie głubczyckim wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niewyczerpanie przez stronę trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., ewentualnie o oddalenie skargi - wobec braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości w działaniu organu. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowa sprawa nie należy do spraw prostych, albowiem dotyczy oceny i kwalifikacji przeprowadzonych prac budowlanych, wymagających połączenia wiedzy branżowej budowlanej i prawniczej w zakresie stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane. Czynności podejmowane przez organ w toku postępowania obejmowały kilkukrotne przeprowadzenie oględzin miejsca wykonania prac, co w przekonaniu organu było nieodzowne zważywszy na charakter sprawy i występującą kwestię kwalifikacji poszczególnych prac. Jednocześnie czynność ta musiała być powtarzana wobec wymogu, aby każdorazowo wydana decyzja oparta była o przeprowadzone w bliskim odstępie czasowym czynności dowodowe, a także wobec pojawiających się w toku postępowania informacji i wskazań organu odwoławczego. Ponadto, organ przeprowadził rozprawę administracyjną, pozwalającą na jednoczesne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron i świadków i wzajemnej konfrontacji ich zeznań. Organ zwracał się także o niezbędne dokumenty do Starostwa Powiatowego i Wspólnoty Mieszkaniowej, na której zlecenie dokonano spornych robót. Natomiast, odnosząc się do wskazanych terminów w piśmie procesowym skarżących z dnia 5 sierpnia 2016 r., organ uznał, iż są one niedokładne, bowiem nie uwzględniają terminów "na przekazanie dokumentów, w tym decyzji organu wyższej instancji czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego." W istocie, PINB stwierdził, iż przebieg postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji był następujący: - w okresie od 8 października do 21 listopada 2012 r., w którym to czasie organ przeanalizował merytorycznie zgłoszenie, zawiadomił strony o postępowaniu, przygotował i przeprowadził oględziny, po czym wydał decyzję; - w okresie od 17 stycznia 2013 r. do 28 maja 2013 r., w toku którego okresu organ zawiadomił strony o ponownym przeprowadzeniu postępowania, zwrócił się do Starosty Głubczyckiego z pismem, przygotował i przeprowadził rozprawę administracyjną, wezwał i próbował przesłuchać świadka oraz wydał decyzję po wysłuchaniu stron; - 20 stycznia do 15 maja 2014 r., w którym to okresie organ ponownie zawiadomił strony, zorganizował i dokonał kolejnych oględzin, a następnie wydał decyzję po wysłuchaniu stron; - 23 lutego do 23 kwietnia 2015 r., w którym to okresie po ponownym zawiadomieniu przygotowano i przeprowadzono kolejne oględziny, a następnie po wysłuchaniu stron wydano decyzję; - 7 września do 30 października 2015 r. organ zawiadomił strony, wezwał Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej do przedstawienia dokumentów, a po wysłuchaniu stron wydał decyzję. Zdaniem organu, cyt.: "z pięciu postępowań, jedno trwało 4 miesiące i 11 dni, jedno 3 miesiące i 25 dni, jedno 2 miesiące, jedno miesiąc i 23 dni i jedno miesiąc i 13 dni. Daje to przeciętną niewiele powyżej dwóch miesięcy, co jest terminem ustawowym na rozpatrzenie sprawy szczególnie skomplikowanej." W tych okolicznościach organ stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania. W wykonaniu zarządzenia o uzupełnienie braków formalnych skargi, skarżący w piśmie procesowym z dnia 5 września 2016 r., dołączyli do akt sprawy pismo zatytułowane "skarga" z dnia 26 maja 2015 r. jaką złożyli na PINB w powiecie głubczyckim. W piśmie tym ponadto podnieśli, że "na WINB w Opolu nie składali pisemnej skargi do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ wierzyli, że inspektor wojewódzki przez cztery lata działa faktycznie w kierunku rozwiązania problemu, odrzucając w całości wszystkie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim decyzje." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się m.in. do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., wedle którego sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. - skarżący przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa. W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 26 maja 2015 r., w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu zażalenie, określone błędnie jako skarga, w którym w sposób jednoznaczny wskazywali na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w powiecie głubczyckim. Zażalenie to zostało rozpoznane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w Opolu, w dniu 4 września 2015 r. W związku z powyższym stwierdzić należało, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. Wyjaśnić też trzeba, że przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 207/120, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w sprawach skarg na bezczynność czy przewlekłość nie ma też znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 K.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego zażalenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 - http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, w omawianej kwestii wypowiedział się NSA w postanowieniu z dnia 7 listopada 2013 r. (sygn. akt I OZ 1024/13), stwierdzając, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność czy przewlekłość wystarczy, aby zachowana była następująca kolejność czynności: wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., a następnie wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Również nie ma wymogu, aby przed wniesieniem skargi upłynął ustawowy termin do załatwienia zażalenia przez organ wyższego stopnia. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, podkreślić należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w powiecie głubczyckim. W związku z tym wskazać trzeba, że przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012 r., s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015 r., s. 77), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 271). Podobnie NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 763/16, LEX nr 2082643. W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Jednakże zauważyć przyjdzie, że badana na gruncie niniejszego postępowania sądowego przewlekłość postępowania administracyjnego jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie podjął dalszych czynności procesowych w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podjęcie przez organ czynności procesowych podlega bowiem ocenie odnoście ustania stanu ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi decydującej podstawy do nieuwzględnienia skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, bądź do umorzenia postępowania sądowego w tym zakresie. Skarga na przewlekłość ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie jest (było) prowadzone w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. Jeśli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, a podejmuje czynności prawnie wadliwe lub nieskuteczne, uchylane następnie w postępowaniu instancyjnym czy przez sąd administracyjny, to świadczy to o tym, że przyczyną przewlekłości była wadliwa koncepcja rozstrzygnięcia i brak należytej koncentracji materiału dowodowego Odnosząc powyższe rozważania prawne o charakterze ogólnym do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że PINB w powiecie głubczyckim działał w sprawie w sposób opieszały i nieefektywny. Zarzucaną przez skarżących przewlekłość postępowania, prowadzonego przez ww. organ, należało ocenić od momentu wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnie wykonanych robót budowlanych przez Wspólnotę Mieszkaniową, tj. od dnia 29 października 2012 r. Dostrzec również trzeba, że przedmiotowa sprawa była pięciokrotnie rozpoznawana przez PINB w powiecie głubczycki, na skutek uchylenia przez OWINB decyzji organu pierwszej instancji, jak również wyroków tut. Sądu. Z analizy akt sprawy wynika, iż PINB prowadził postępowania w okresach: 1) od 29 października do 21 listopada 2012 r; 2) od 5 lutego 2013 r. do 28 maja 2013 r.; 3) od 26 marca do 15 maja 2014 r.; 4) od 5 marca do 23 kwietnia 2015 r. oraz 5) od 21 września do 30 października 2015 r. Dokonując chronologicznego zestawienia czynności podejmowanych w ww. okresach przez organ - PINB, stwierdzić należy, iż w zakresie pierwszego postępowania nie można organowi zarzucić uchybienia przepisom art. 35 § 1 K.p.a. Z akt spawy wynika bowiem, iż po wszczęciu postępowania w sprawie (29 października 2012 r.), organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i następnie 21 listopada 2012 r. wydał decyzję w sprawie. Rozpoznając sprawę po raz drugi, na skutek uchylenia przez OWINB w Opolu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 21 listopada 2012 r., pierwszą czynnością PINB w powiecie głubczyckim, było zawiadomienie stron - na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. - o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pouczenie o możliwość wypowiedzenia się co do dowodów i zapoznania się z aktami sprawy (5 lutego 2013 r.). W toku tego postępowania organ dołączył do akt sprawy zawiadomienie o czynnościach przyjęcia przebiegu granic nieruchomości z dnia 8 sierpnia 2012 r. Pismem z dnia 18 lutego 2012 r. organ zwrócił się do Starosty Głubczyckiego o przesłanie pełnego zgłoszenia robót budowlanych wraz z załącznikami. Z kolei, postanowieniem z dnia 18 lutego 2013 r. i z dnia 16 kwietnia 2013 r., organ dwukrotnie przedłużył termin rozpoznania sprawy. W dniu 10 kwietnia 2013 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, a w dniu 16 kwietnia 2013 r. wezwał A do złożenia wyjaśnień w sprawie. Natomiast pismem z dnia 14 maja 2013 r., działając na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wnoszenia uwag. Merytorycznego rozpoznania sprawy organ dokonał w dniu 28 maja 2013 r. Z zestawienia powyższych dat jednoznacznie wynika, iż po upływie okresu 4 miesięcy nastąpiło wydanie ww. decyzji z dnia 28 maja 2013 r. Na skutek wyroku WSA w Opolu z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 393/13, decyzja organu pierwszej instancji z dnia 28 maja 2013 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a pierwszą czynnością PINB po przekazaniu przez OWINB w Opolu przy piśmie z dnia 16 stycznia 2014 r. ww. wyroku wraz z aktami sprawy (data wpływu do organu 20 stycznia 2014 r.), było zawiadomienie z dnia 26 marca 2014 r. o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, których organ dokonał w dniu 10 kwietnia 2014 r. oraz dołączył do akt spawy dokumentację zdjęciową. Następnie postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2014 r. - na podstawie art. 81 i art. 10 § 1 K.p.a. - organ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na okoliczność przeglądania przez skarżących akt spraw w dniu 29 kwietnia 2014 r., sporządzono notatkę służbową. Natomiast, rozpoznania sprawy organ dokonał 15 maja 2014 r., co poświadcza okoliczność wydania decyzji PINB z przekroczeniem terminu określonego art. 35 § 1 K.p.a., bo po upływie aż 4 miesięcy. Wobec uchylenia przez OWINB decyzji z dnia 15 maja 2014 r., PINB w powiecie głubczyckim, rozpoznając sprawę po raz czwarty, pismem z dnia 5 marca 2015 r. zawiadomił strony o przeprowadzeniu oględzin, z których do akt sprawy włączył dokumentację zdjęciową. Następnie, w dniu 23 marca 2015 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dalszej kolejności, postanowieniem z dnia 23 marca 2015 r., na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 24 kwietnia 2015 r. i w dniu 23 kwietnia 2015 r. wydał decyzję w sprawie. Również w tym postępowaniu wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 35 K.p.a. Prowadząc kolejne - piąte postępowanie w tej samej sprawie, PINB pismem z dnia 21 września 2015 r. wezwał Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej do przedłożenia żądnej dokumentacji, po czym postanowieniem z dnia 30 września 2015 r., organ przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia 30 października 2015 r. i wezwał strony do zapoznania się z aktami sprawy, w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Decyzją z dnia 30 października 2015 r., nr [...], PINB w powiecie głubczyckim umorzył postępowanie w sprawie, a OWINB decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Z zestawienia powyższych dat wynika bezspornie, że w tym postępowaniu organ również uchybił terminowi określonemu w art. 35 K.p.a., albowiem rozpoznanie sprawy nastąpiło po upływie 1,5 miesiąca czasu. Jednocześnie odnotować przyjdzie, iż wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Op 169/16, WSA w Opolu uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 26 stycznia 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 października 2015 r. Uwzględniając opisany wyżej tok postępowania przed organem pierwszej instancji oraz odnosząc się do zarzutu skargi w przedmiocie przewlekłości postępowania, zaakcentować należy, że zgodnie z art. 12 K.p.a., zasada szybkości postępowania zakreśla organowi obowiązek osiągania celów postępowania w jak najkrótszym czasie. Przejawem przewlekłości jest powstrzymywanie się od dokonania czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużania terminu jej załatwienia. W ocenie Sądu, zestawienie dat poszczególnych czynności podejmowanych przez PINB w powiecie głubczyckim prowadzi do wniosku, że w pierwszym etapie - od daty wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, tj 29 października 2012 r. do dnia 21 listopada 2012 r. (data wydania decyzji) nie można organowi zarzucić, iż działał opieszale bądź podejmował czynności pozorne, bo nieznajdujące uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Jednakże brak jest uzasadnienia dla zwłoki w rozpoznaniu sprawy w zakresie kolejnych postępowań zakończonych decyzjami z dnia: 28 maja 2013 r., 15 maja 2014 r., 23 kwietnia 2015 r. i 21 września 2015 r. Przede wszystkim przypomnieć należy, że organ, jako przyczynę zwłoki określił konieczność przeprowadzenia oględzin miejsca wykonania prac (każdorazowo przed wydaniem decyzji), przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a także z uwagi na konieczność zwrócenia się do Starostwa Powiatowego i Wspólnoty Mieszkaniowej, o przesłanie wskazanych dokumentów do sprawy. Zdaniem Sądu, przywołane powyżej okoliczności nie uzasadniały przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że OWINB kilkakrotnie uchylał decyzje organu pierwszej instancji, a postępowanie w tej samej sprawie i z udziałem tych samych stron toczy się od kilku lat. Podkreślić ponadto trzeba, że nawet skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 K.p.a. i zawiadomienie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. W niniejszym przypadku, zdaniem Sądu, przedłużenie terminu załatwienia sprawy następowało z powodu braku należytej koncentracji materiału dowodowego oraz braku jasnej koncepcji rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że przewlekłość postępowania miała miejsce, gdyż sprawę administracyjną organ prowadził z naruszeniem kodeksowych terminów. W realiach rozpoznawanej sprawy, nie może ujść uwadze okoliczność, że organ pierwszej instancji prowadzi (kontynuuje) postępowanie zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem na mocy kolejnego wyroku tut. Sądu uchylono wydane w sprawie decyzje, które odnoszą się do tych samych przeprowadzonych robót. W konsekwencji, zdaniem Sądu, zasadny jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem organ prowadził postępowanie dłużej niż to było konieczne i podejmował czynności w zbyt długich odstępach czasu. W tym kontekście za opieszałe, a więc przewlekłe należy ocenić działania organu, które zmierzają do ustalenia stanu faktycznego sprawy, po czterech latach prowadzenia postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, tym bardziej, że podejmowane czynności procesowe nie odpowiadały zasadzie szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 K.p.a.), o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Oceniając z kolei charakter stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, Sąd uznał, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie, uwzględniając poglądy prezentowane w orzecznictwie, Sąd przyjął, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy, od wszczęcia postępowania w sprawie 29 października 2012 r. do chwili orzekania upłynęły 4 lata, ponadto na każdym etapie postępowania organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 35 § 1 K.p.a., albowiem decyzje z dnia 28 maja 2013 r. i 15 maja 2014 r. zostały wydana po upływie około 4 miesięcy od czasu wszczęcia postępowania w sprawie; z kolei decyzje z dnia 23 kwietnia 2015 r. i 21 września 2015 r. po upływie okresu 1,5 miesiąca czasu. Z uwagi zatem na fakt, iż przekroczenie terminu z art. 35 § 3 K.p.a. w dwóch przypadkach było nadmierne, uzasadnionym było przyjęcie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stąd orzeczono jak w punkcie 2 wyroku. Przedstawione okoliczności zadecydowały również o wymierzeniu organowi przez Sąd grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w kwocie pięciuset złotych, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku. Zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które - stosownie do znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. (Mon. Pol. z 2016 r., poz. 145) - w 2015 r. wyniosło 3.899,78 zł. Orzeczona grzywna jest przede wszystkim skutkiem rażącej przewlekłości postępowania odwoławczego. Miarkując wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę stopień zawinienia organu, opisanego szczegółowo wyżej i uznał, że jej wysokość spełni swoją dyscyplinującą rolę oraz zapobiegnie popełnionym przez organ naruszeniom w przyszłości. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 3 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na tej podstawie zasądzono na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.