II SA/Op 168/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Lewin Brzeski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 1 stycznia 2016 r., nr IN.VI.743.73.2015.AD w przedmiocie sprostowania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej Gminy Lewin Brzeski kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 stycznia 2016 r., nr IN.VI.743.73.2015.AD, Wojewoda Opolski orzekł o sprostowaniu oczywistej omyłki we własnym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 3 grudnia 2015 r., nr IN.VI.743.73.2015.AD, dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 października 2015 r., Nr XII/123/2015, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Skorogoszcz i Chróścina, gmina Lewin Brzeski, w ten sposób że: 1) w uzasadnieniu, na stronie 6, w akapicie 3, w wersie 27 i 28, wyrazy "nie wymaga" zastąpił wyrazem "wymaga"; 2) w uzasadnieniu, na stronie 6, w akapicie 3, w wersie 28, wyraz "każde" zastąpił wyrazem "istotne". Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Wojewoda Opolski stwierdził, że w treści rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 3 grudnia 2015 r. popełniono oczywistą omyłkę skutkującą powołaniem się w jego uzasadnieniu na niezmieniony zapis art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Podał, że instytucję sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej przewiduje art. 113 § 1 K.p.a., który umożliwia organowi administracji publicznej prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g., przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio do orzeczeń organu nadzoru wydawanych w trybie art. 91 ust. 1. Wojewoda wyjaśnił, że sprostowanie oczywistej omyłki nastąpiło z powodu błędnego wygenerowania fragmentu tekstu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przez program edytorski. Jednak przedmiotowa omyłka nie prowadzi do zmiany rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 października 2015 r., bowiem wymienione naruszenia w rozstrzygnięciu nadzorczym spełniają wymóg aktualnej treści art. 28 u.p.z.p., gdyż stanowią istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie organu, wskazane błędy w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, są oczywistą omyłką pisarską podlegającą sprostowaniu. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczne Gminie w dniu 1 lutego 2016 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła w dniu 29 lutego 2016 r. Gmina Lewin Brzeski, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 113 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uznanie, że w zmienionym fragmencie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 3 grudnia 2015 r. występowały oczywiste omyłki pisarskie i zakres dokonanych zmian mieści się w przesłankach zastosowania naruszonego przepisu, w sytuacji gdy okoliczności wskazane przez stronę przeciwną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie stanowią podstawy do zastosowania instytucji sprostowania oczywistych omyłek pisarskich. Na podstawie powyższego zarzutu Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi Gmina odnotowała, że w postępowaniu ze skarg na akty nadzoru nie zachodzi potrzeba badania wpływu naruszenia prawa na wynik sprawy, skoro akt nadzoru nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Zdaniem skarżącej, dokonane sprostowanie polegało w rzeczywistości na próbie konwalidacji wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia z dnia 3 grudnia 2015 r. Powołując się na orzecznictwo, Gmina wywodziła, że oczywistość błędu czy omyłki polega na widocznej w świetle akt sprawy rozbieżności między myślą (zamierzeniem) wyrażoną przez organ, a doborem poszczególnych słów lub cyfr dla określenia niebudzących wątpliwości faktów. Ponadto omyłka podlegająca sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. musi stanowić wadę nieistotną. Tymczasem, w okolicznościach sprawy doszło do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia z dnia 3 grudnia 2015 r., w którym dokonano rekonstrukcji normy prawnej odnoszącej się do skutków naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, zawartej w art. 28 u.p.z.p., w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia 17 listopada 2015 r. Oznacza to, że organ nadzorczy wydając rozstrzygnięcie z dnia 3 grudnia 2015 r. posiadał mylne wyobrażenie na temat obowiązującego prawa. Natomiast poprawiony, sprostowany fragment przytacza treść normy prawnej odnoszącej się do skutków naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, zawartej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania rozstrzygnięcia z dnia 3 grudnia 2015 r. Zdaniem Gminy, w rozstrzygnięciu tylko pozornie organ dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. W istocie rzeczy jest to jednak zmiana podstawy prawnej, która nie jest objęta dyspozycją art. 113 § 1 K.p.a., ponieważ dotyczy istotnej wady rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej, o niezgodnym z prawem zastosowaniu przez organ instytucji sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej świadczy również końcowy fragment rozstrzygnięcia, w myśl którego - zdaniem organu - wymienione naruszenia w rozstrzygnięciu nadzorczym spełniają wymóg aktualnej treści art. 28 u.p.z.p., gdyż stanowią istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Reasumując, skarżąca stwierdziła, że organ korzystając z instytucji opisanej w art. 113 § 1 K.p.a., próbował uzupełnić treść rozstrzygnięcia z dnia 3 grudnia 2015 r., co jest sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że przedmiotowego sprostowania dokonano z uwagi na omyłkę pisarską powstałą wskutek nieprawidłowego wprowadzenia autotekstu przez program komputerowy. Natomiast motywy sprostowania przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia uzasadniają zastosowanie art. 113 § 1 K.p.a. Na rozprawie sądowej w dniu 28 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Podkreślił, że stwierdzone zmiany treści rozstrzygnięcia nadzorczego nie mogły powstać w drodze wadliwie działającego programu autokorekty edytora tekstu. Natomiast oczywiste jest, że organ nadzoru nie dostrzegł zmiany art. 28 u.p.z.p., która weszła w życie dwa tygodnie przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego i poprzez wydanie kolejnego rozstrzygnięcia korygującego w istocie dokonał merytorycznej zmiany tego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego wykazała, że nie odpowiada ono przepisom prawa. Przedmiotowa skarga wniesiona została na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 1 u.s.g., przewidującym, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Natomiast po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g., do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi, Sąd uznał, że skarga została wniesiona w wymaganym terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, gdyż skargę poprzedziło podjęcie przez Radę Miejską w Lewinie Brzeskim uchwały z dnia 9 lutego 2016 r., Nr XV/170/2016, w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego. Podstawą złożenia skargi był zatem akt, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. Na wstępie rozważań przypomnienia wymaga, że zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda Opolski, na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. w zw. art. 95 ust. 5 u.s.g., sprostował - jak stwierdził - oczywistą omyłkę w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia z dnia 3 grudnia 2015 r., dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 października 2015 r., Nr XII/123/2015, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastępując wyrazy "nie wymaga" wyrazem "wymaga" oraz wyraz "każde" wyrazem "istotne". Zdaniem Wojewody, popełniono oczywistą omyłkę skutkującą powołaniem się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na niezmieniony zapis art. 28 u.p.z.p. Powyższe nastąpiło z powodu błędnego wygenerowania fragmentu tekstu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przez program edytorski. Stosownie do powyższego wyjaśnić należy, że przepisy komentowanej ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących procedury nadzorczej, stanowiąc jedynie w powołanym przez Wojewodę Opolskiego art. 91 ust. 5 u.s.g., że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie podkreśla się, że stosowanie odpowiednio przepisów K.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 962/15, i powołane tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia zamieszczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, w piśmiennictwie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. dopuszcza modyfikację ich treści ze względu na istotnie odmienne właściwości materii, do której mają obecnie odniesienie (por. Paweł Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2013, s. 930). W ocenie Sądu, zawarte w art. 91 ust. 5 u.s.g. odesłanie dotyczy również odpowiedniego stosowania art. 113 § 1 K.p.a., a więc możliwości zastosowania w procedurze nadzorczej instytucji sprostowania oczywistej omyłki. Zgodnie z art. 113 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Na postanowienie w sprawie sprostowania służy zażalenie (art. 113 § 3 K.p.a.). Wobec takiej treści omawianej regulacji, rozważenia wymagało, w formie jakiego aktu organ nadzoru winien orzec o sprostowaniu. Zdaniem Sądu, mając na względzie specyfikę postępowania nadzorczego, przyjąć należało, że właściwą formą rozstrzygnięcia w przedmiocie sprostowania będzie wydanie przez Wojewodę aktu nadzoru, a nie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W rozważanym przypadku niedopuszczalne jest bowiem zastosowanie wprost reguł wynikających z art. 113 § 1 i § 3 K.p.a. Sąd akceptuje poglądy, wedle których komentowane rozstrzygnięcie o sprostowaniu nie jest typowym rozstrzygnięciem nadzorczym, o którym mowa w art. 91 u.s.g., lecz szerzej rozumianym rozstrzygnięciem organu nadzorczego dotyczącym gminy, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. oraz aktem nadzoru, do którego odwołuje się art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Ustawodawca wiąże bowiem pojęcie rozstrzygnięcia nadzorczego z aktem prawnym kończącym postępowanie w sprawie (przede wszystkim przez stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia, bądź wskazanie wydania uchwały lub zarządzenia z naruszeniem prawa), a nie z innym aktem, który nie rozstrzyga sprawy merytorycznie i który ma jedynie charakter incydentalny. Zawarte w art. 91 ust. 5 u.s.g. odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów K.p.a. o sprostowaniu oczywistej omyłki w procedurze nadzorczej polegać zatem będzie na możliwości wydania aktu nadzoru o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, który podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach przewidzianych w art. 98 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., a nie zażaleniu na podstawie art. 113 § 3 K.p.a. (por. Paweł Chmielnicki, op. cit., s. 952-953). Podobne stanowisko wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. (sygn. akt III SA/Kr 503/08), rozważając powyższą kwestię na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym, która w omawianym zakresie zawiera znaczeniowo tożsame regulacje jak u.s.g. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, dostrzec trzeba, że Wojewoda Opolski błędnie wydał w sprawie sprostowania "rozstrzygnięcie nadzorcze", a nie szerzej rozumiane "rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy", o jakim mowa w art. 98 u.s.g. i "akt nadzoru", do którego odwołuje się art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Zastosowanie w tym przypadku wadliwej formy aktu nie przesądziło jednak o konieczności jego uchylenia, ponieważ o charakterze prawnym aktu nie decyduje jego nazwa, lecz treść merytoryczna, jaką ten akt zawiera. Z treści zaskarżonego aktu wynika zaś niezbicie, że dotyczy on sprostowania rozstrzygnięcia nadzorczego, a nadto zawiera prawidłowe pouczenie o możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu nadzoru, że rektyfikacja rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 3 grudnia 2015 r., dokonana zaskarżonym aktem, dotyczyła oczywistej omyłki. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy też innego wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku, czy też innymi okolicznościami. Oczywista omyłka w rozumieniu wyżej przytoczonego art. 113 § 1 K.p.a. to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, bądź opuszczenie względnie dodanie jakiegoś wyrazu (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1265/14; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 913/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 810/15). Również w piśmiennictwie podkreśla się, że nie będą podlegały sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, Wyd. C. H. Beck, s. 482-483). W świetle powyższego w pełni należało się zgodzić z argumentacją skarżącej Gminy, że dokonanym przez Wojewodę sprostowaniem wprowadzono do uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 3 grudnia 2015 r. nową treść zastosowanej podstawy prawnej, czyli art. 28 ust. 1 u.p.z.p., i jednocześnie zmieniono merytoryczną wartość wypowiedzi w kwestii stwierdzonych naruszeń w uchwale Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 października 2015 r., Nr XII/123/2015, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ, powołując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 3 grudnia 2015 r. treść przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., która obowiązywała przed jego wydaniem, przyjął, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca "nie wymaga", aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że "każde" naruszenie tych zasad skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Natomiast po dokonanym sprostowaniu i wprowadzeniu treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w jego brzmieniu obowiązującym na dzień wydania rozstrzygnięcia z dnia 3 grudnia 2015 r., organ stwierdza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca "wymaga", aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co z kolei oznacza, że tylko "istotne" naruszenie tych zasad skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Z porównania pierwotnej treści rozstrzygnięcia nadzorczego oraz treści tego rozstrzygnięcia po sprostowaniu wyraźne wynika, że dokonanej zaskarżonym rozstrzygnięciem rektyfikacji nie można traktować - jak chce tego Wojewoda - jako oczywistej omyłki, ponieważ w istocie zmieniono część uzasadnienia dotyczącą skutków naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzenie nowej treści brzmienia art. 28 u.p.z.p., obowiązującego w dniu wydania rozstrzygnięcia z dnia 3 grudnia 2015 r., niewątpliwie zakwalifikować trzeba jako zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia. Popełniony przez organ błąd w uzasadnieniu rozstrzygnięcia należy ocenić w kategorii istotnego, który nie podlega sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. Sąd za nieprzekonujące też uznał stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowa omyłka powstała na skutek autokorekty tekstu przez program edytorski, bowiem oczywiste jest, że autokorekta nie mogła polegać na zamianie słów "każde" na "istotne". Reasumując, w ocenie Sądu, Wojewoda Opolski wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z istotnym naruszeniem art. 113 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie nie można mówić o "oczywistości" popełnionej omyłki, która uprawniałaby organ nadzoru do skorzystania z trybu przewidzianego w art. 113 § 1 K.p.a. Ubocznie podnieść trzeba, że wątpliwości Sądu budzi data podjętego aktu, tj. 1 stycznia 2016 r., który stanowi ustawowo wolny dzień od pracy. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie dopiero 1 lutego 2016 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.