II SA/Op 393/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. J. i R. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim z dnia 28 maja 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących B. J. i R. J. solidarnie kwotę 939,53 zł (dziewięćset trzydzieści dziewięć złotych 53/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot niniejszego postępowania sądowego stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 lipca 2013 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim z dnia 28 maja 2013 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie przeprowadzenia robót budowlanych w [...] przy ul. [...] nr [...] i [...], na działkach nr ewid. [...] i [...]. Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. W wyniku interwencji B. i R. J. w sprawie zabudowania szczeliny pomiędzy budynkami nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przeprowadzenia robót na działkach nr ewid, [...] i [...]. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 14 listopad 2012 r. organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny (nr [...]), stanowiący własność B. i R. J. a na sąsiedniej działce (nr [...]) znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny. Wyjaśnił, że w lipcu i sierpniu przeprowadzono roboty budowlane polegające na dociepleniu styropianem ścian budynku nr [...]. Organ zaznaczył, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku nr [...] legitymowała się zgłoszeniem z dnia 5 czerwca 2013 r., wniesionym do Starosty Głubczyckiego w sprawie inwestycji polegającej na dociepleniu budynku położonego w [...] przy ul. [...]. Podczas oględzin organ stwierdził, że istniejąca pomiędzy budynkami szczelina dylatacyjna o szerokości 33 cm została zamknięta styropianem z siatką i tynkiem. Wykonano także obróbkę blacharską na dachu, łącząc dach budynku nr [...] ze ścianą budynku należącego do B. i R. J. Następnie organ podał, że Wspólnota okazała orzeczenie techniczne autorstwa W. B., z treści którego wynikało, że wykonano docieplenie budynku nr [...] i zabezpieczono szczelinę dylatacyjną między budynkami ścianą styropianową z siatką i tynkiem, a w celu zabezpieczenia odpowiedniej cyrkulacji i wentylacji pomiędzy budynkami wykonano otwory nawiewu i wywiewu w ściance łączącej, po obu stronach szczeliny. Decyzją z dnia 21 listopada 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim umorzył prowadzone postępowanie administracyjne, nie stwierdzając naruszenia przepisów Prawa Budowlanego. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. i R. J. uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku powtórnego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim decyzją z dnia 28 maja 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postanowił ponownie umorzyć postępowanie w sprawie dotyczącej przeprowadzenia robót budowlanych w [...] przy ul. [...] i [...], na działkach nr [...] i [...]. Uzupełniając postępowanie wyjaśniające, stosownie do wskazówek organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną oraz dołączył do akt sprawy zgłoszenie robót budowlanych z dnia 5 czerwca 2013 r., złożone przez zarządcę budynku wielorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...] nr [...], dla robót polegających na ociepleniu ww. budynku wraz z oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z 1 czerwca 2012 r. o wyrażeniu zgody na remont oraz powierzeniu wykonania uchwały zarządowi i zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej, a także uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z 1 marca 2010 r. o powierzeniu zarządu nieruchomością wspólną – licencjonowanemu zarządcy nieruchomości. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wywodził, że Wspólnota Mieszkaniowa zgodnie z przepisami dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, wobec czego zrealizowane ocieplenie budynku nie stanowiło samowoli budowlanej. Zdaniem organu, dodatkowo wykonane czynności, tj.: zamknięcie płytą styropianową szczeliny dylatacyjnej oraz obróbka blacharska dachu, co doprowadziło do połączenia budynku Wspólnoty Mieszkaniowej oraz B. i R. J., nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i nie podlegały przepisom Prawa budowlanego. Dodał organ, że w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa własności właściwym do rozpatrzenia sprawy jest sąd powszechny. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i R. J. zarzucili, że Wspólnota Mieszkaniowa nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających legalność wykonania ścian i zadaszenia. Wskazali, że zgłoszenie z 5 czerwca 2012 r. dotyczy wyłącznie docieplenia, a nie przekroczenia granicy i zabudowy wolnej przestrzeni pomiędzy budynkami. Podnieśli, że organ nie przesłuchał kierownika robót, wykonawcy robót ani zarządcy budynku. Nie zgodzili się z przypisaniu spornych robót znaczenia "zamknięcie przestrzeni dylatacyjnej płytą styropianową, obróbka blacharska". Opisaną na wstępie decyzją z dnia 18 lipca 2013 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził, że odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż skarżona decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy określił przedmiot postępowania jako badanie legalności inwestycji polegającej na przesłonięciu płytą styropianową szczeliny dylatacyjnej pomiędzy istniejącymi budynkami w [...] przy ul. [...] i [...] oraz wykonanie obróbki blacharskiej, łączącej połacie dachów obu budynków. Uznał, iż poza sporem pozostaje okoliczność skutecznego zgłoszenia przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] zamiaru docieplenia ww. budynku oraz fakt, że Starosta Głubczycki do zgłoszenia tego, w ustawowym terminie 30 dni, nie wniósł sprzeciwu. W ocenie organu odwoławczego, inwestycja w tym zakresie została wykonana w sposób opisany w zgłoszeniu. Jednocześnie organ drugiej instancji przyjął, opierając się o protokół oględzin z 14 listopada 2012 r. oraz protokół z rozprawy z 10 kwietnia 2013 r., że w toku wykonywania robót Wspólnota Mieszkaniowa przedłużyła płyty styropianowe wykorzystywane do docieplenia w taki sposób, że zamknięta została przestrzeń pomiędzy budynkiem nr [...] budynkiem odwołujących ([...]). Stwierdził też, że płyty te nie zostały w sposób trwały przymocowane do elewacji budynku odwołujących, jedynie do niej przylegają. Równocześnie organ zaznaczył, że już wcześniej w 2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa podczas remontu wykonała obróbkę dachu, co doprowadziło do połączenia połaci dachu przy ul. [...] nr [...] i [...]. Organ odwoławczy podzielił pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że tak wykonana inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, a na jej wykonanie inwestor nie był obowiązany uzyskać pozwolenia na budowę lub dokonać zgłoszenia. Organ odwoławczy wywodził, że zgodnie z art 3 pkt 7 Prawa budowlanego robotami budowlanymi jest budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl pkt 6 tego przepisu jako budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Organ podniósł, że ustawodawca zdefiniował pojęcie przebudowy, wskazując, że polega ona na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Wyjaśnił organ, że pod pojęciem remontu przyjdzie rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Zwrócił uwagę, że w przepisach art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego wymienione są rodzaje inwestycji i robót budowlanych, które dla swej legalności wymagają wyłącznie zgłoszenia lub są zwolnione z takiego obowiązku, jak i z konieczności posiadania pozwolenia na budowę. Porównując opisany zakres wykonanych robót budowlanych z przytoczonymi przepisami organ przyjął, że nie stanowią one robót budowlanych. Zaakcentował, że oparcie płyty styropianowej o ścianę sąsiedniego budynku nie stanowi budowy, ponieważ w ich wyniku nie powstaje nowy obiekt budowlany, ani nie jest on także rozbudowany. Stwierdził, że nie są to także inne roboty budowlane, gdyż inwestorzy nie doprowadzili do przebudowy żadnego budynku, w szczególności nie zmieniły się parametry użytkowe lub techniczne budynku. OWINB przyjął, że ustawienie płyty styropianowej i wykonanie obróbki blacharskiej nie stanowiło także montażu ani remontu obiektu budowlanego. Stąd skonstatował, że wykonanie spornych robót nie podlegało regulacjom Prawa budowlanego i na obecnym etapie postępowania brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w sprawę legalności wykonanego docieplenia budynku przy ul. [...] w [...] oraz w konsekwencji, zamknięcia przestrzeni pomiędzy tym budynkiem a budynkiem sąsiednim. Powyższa konstatacja uprawniała, w ocenie organów obu instancji, do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co oznaczało niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Odnosząc się do zarzutów odwołania OWINB podkreślił, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia, a brak zeznań kierownika robót czy wykonawcy oraz zarządcy budynku nie mogło wpłynąć w istotny sposób na zapadłe rozstrzygnięcie. W przekonaniu organu, materiał dowodowy został zebrany w sposób rzetelny a poczynione podczas oględzin ustalenia są spójne z zeznaniami stron złożonymi na rozprawie administracyjnej. Zaznaczył, że wiedza i doświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwoliły na prawidłową ocenę i kwalifikację prawą spornych robót, zaś pozostałe kwestie podnoszone przez odwołujących wiążą się ze sporem sąsiedzkim, mogącym zostać rozwiązanym jedynie na drodze sądowej, przed sądem cywilnym. Nie zgadzając się decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 lipca 2013 r., nr [...], B. i R. J., wnieśli skargę do Sądu. Ponowili argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Wywodzili, że w okresie od czerwca do sierpnia w 2012 r. została nielegalnie wybudowana ściana zamykającą wolną przestrzeń między ich budynkiem nr [...], a budynkiem nr [...] przy ul. [...] w [...], zaś około dwa lata wcześniej został nielegalnie wybudowany dach nad tą wolną przestrzenią. Dach ten został oparty o ścianę ich budynku. W ocenie skarżących, zrealizowane roboty uniemożliwiają sprawowanie kontroli zabudowanej ściany pod względem ewentualnego zawilgocenia czy zagrzybienia, a także nie pozwolą w przyszłości na dokonanie napraw tynków lub malowania ściany. Nie godzą się także z przyjęta przez organy kwalifikacją robót i uznaniem, że nie podlegają one reżimom Prawa budowlanego. Zaznaczyli, że nie kwestionują robót polegających na dociepleniu budynku administrowanego przez Wspólnotę Mieszkaniową. Twierdzili jednak, że wykonane roboty doprowadziły do rozbudowy obiektu, zwiększyły się bowiem parametry techniczne, jak długość budynku, powierzchnia dachu oraz powierzchnia zabudowy, a więc zwiększyła się kubatura budynku nr [...]. Zarzucili, że zakres wykonanych robót wykraczał poza zgłoszenie z 5 czerwca 2012 r. Jeszcze raz powtórzyli, że nie wyrażali zgody na rozbudowę budynku [...] na ich działce, co spowodowało, że inwestor przy zgłoszeniu nie mógł się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2013 r. skarżący podnieśli zarzut wykonywania zgłoszonych robót przed upływem terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu, to jest przed dniem 5 czerwca 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Na rozprawie przed Sądem skarżący jeszcze raz podkreślili, że sporne budynki nigdy nie stykały się ze sobą, a obecnie wykonane roboty uniemożliwiają wykonywanie obowiązkowych przeglądów technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 P.p.s.a. Oceniając - według powyższych kryteriów - prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją do istoty (art.104 § 2 K.p.a.), gdy zaś umorzenie postępowania stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010r., sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że fundamentalną kwestią jest udzielenie odpowiedzi, czy organ I instancji miał dostateczną podstawę do wydania objętej skargą decyzji z dnia 28 maja 2013 r., nr [...], w której to powołując się na przepis art.105 § 1 K.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie robót budowlanych wykonanych w [...] przy ul. [...] nr [...] i [...], na działkach nr ewid. [...] i [...], a organ odwoławczy do utrzymania w mocy tejże decyzji. Wskazać należy, że w myśl art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 489). Również w orzecznictwie przyjęte zostało, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010r., sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., l OSK 978/05, LEX nr 396771). Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptując przytoczone wyżej poglądy doktryny oraz linię orzeczniczą stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Kluczową okolicznością w niniejszej sprawie sądowej jest, że powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej przeprowadzonych robót budowlanych w [...] przy ul. [...] nr [...] i [...], jak i okoliczność, że w dniu 5 czerwca 2012 r. Biuro A w [...] zgłosiło zamiar wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości nie większej niż 12 m, na nieruchomości położonej w [...] ul. [...], podając jako termin rozpoczęcia robót dzień 6 lipca 2012 r. Zgodzić się należało z organami, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m. Natomiast stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3: wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 art. 30 Prawa budowlanego, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Równocześnie powiedzieć przyjdzie, że dokonanie "zgłoszenia" przez inwestora i brak reakcji organu w terminie 30 dni od tej daty nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji. W razie potrzeby, tzn. ustalenia, że wskazane we wniosku roboty budowlane podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub wykraczają poza zakres zgłoszenia organy nadzoru budowlanego winny zastosować procedurę naprawczą przewidzianą w art. 50-51 Prawa budowlanego. Zaakcentować jednocześnie przyjdzie, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do robót, które już zostały wykonane (tak między innymi: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1193/11, Lex 1145789). W kontrolowanym postępowaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. zarządca nieruchomości, w imieniu inwestora - Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] nr [...], dokonał zgłoszenia robót, które określił: docieplenie budynku wielorodzinnego do wysokości nie więcej niż 12 m, co podlegało zgłoszeniu stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji. Jednakże na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy nie można stwierdzić, czy rzeczywisty zakres robót wykonany przez inwestora odpowiadał przedmiotowi zgłoszenia. Zauważyć przyjdzie, iż w zgłoszeniu z dnia 5 czerwca 2012 r. wskazano, że zamierzone roboty będą zrealizowane na działce nr ewid. [...]. Wyraźnie też oznaczono w zgłoszeniu zakres robót jako docieplenie budynku. Skoro organy ustaliły, że inwestor wykonał także ścianę, zamykając przestrzeń pomiędzy budynkiem inwestora a skarżących oraz wykonywał roboty dachowe, to powinny szczegółowo wyjaśnić tę kwestię. Organy jednak nie sprecyzowały, w jaki sposób została wykonana owa ściana łącząca sąsiednie budynki i na czym polegało zamknięcie szczeliny dylatacyjnej. Nie zbadano też co oznacza i na czym polegały obróbki blacharskie dachu, które w efekcie doprowadziły do połączenia połaci dachowych dwóch sąsiednich budynków, nie wyjaśniono, czy miało to miejsce w trakcie wykonywanego remontu budynku nr [...] w 2008 r. i czy wówczas były to roboty wykonywane legalnie. Powyższe oznacza, że nie sposób przesądzić, czy zrealizowane roboty w 2013 r. nie przekroczyły zakresu zgłoszenia. Na podstawie akt administracyjnych nie można także potwierdzić, czy do wykonania przedmiotowych robót przystąpiono po upływie 30 dni od zgłoszenia. Okoliczności tych nie potwierdzają zeznania stron złożone na rozprawie administracyjnej, natomiast organy nie ustosunkowały się do zarzutu skarżących o wcześniejszym rozpoczęciu robót. Organy obu instancji nie poddały również ocenie pisma skarżących z dnia 30 lipca 2013 r., skierowanego do inwestora, w którym nadmienienia się o rozpoczęciu robót budowlanych w dniu 11 czerwca 2013 r. W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślić przyjdzie, że w postępowaniu prowadzonym na żądanie strony, to właśnie żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania, czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom. Gdy przepisy tej kwestii nie regulują, wówczas stosuje się ogólną regułę, aby postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków było wszczynane z urzędu, prowadzące zaś do przyznania uprawnień, na wniosek strony. Wskazane, ogólne cechy postępowania prowadzonego na wniosek oraz opisana reguła ogólna wyznaczania podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania w razie nieregulowania tej kwestii w sposób wyraźny, powinny prowadzić do konkluzji, że uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu (patrz glosa P. Brzozowskiego do wyroku WSA II SAB/Ol 24/08 w: Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd orzecznictwa 2010/2/5). Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (czyli w innych przypadkach byłyby wszczynane z urzędu). Zatem organy nadzoru budowlanego działają z urzędu. Przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania. Może, a wręcz ma obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji. Do czynności podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego zalicza się w szczególności przeprowadzenie kontroli, prowadzenie postępowań wyjaśniających, podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a także współdziałanie z innymi organami (np. architektoniczno-budowlanymi). W tym kontekście nie ma wiec istotnego znaczenia treść złożonego na samym początku postępowania pisma skarżących z dnia 8 października 2012 r. Natomiast rzeczą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było sprawdzenie wskazanych przez stronę okoliczności. Stąd powiedzieć również przyjdzie, że podejmując decyzję nr [...] z dnia 28 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor - z oczywistym naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. - nie wyjaśnił dostatecznie stanowiska o prowadzeniu przez inwestora robót budowlanych w sposób legalny. Zgodnie ze wskazanym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jak wyżej powiedziano, nie wynika, jaki charakter prawny miało wykonanie ściany i na czym polegały roboty dachowe, co świadczy o prowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz dodatkowo uzasadnia zarzut nierozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i formułowania wniosków w sposób dowolny (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Gdyby okazało się, że stan faktyczny sprawy wiązał z samowolą budowlaną, to należało doprowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a następstwem tegoż winna być wydana przez organy decyzja w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Powyższe ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, że zaniechanie przez orzekające w sprawie organy prowadzenia postępowania w sposób wyżej przedstawiony, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, a które to uchybienia ze względu na swój charakter miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2013 r. Zgodnie zaś z art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 P.p.s.a.