I SAB/Wa 384/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi J. F., D. P., R. M., E. F., M. S. i P. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących J. F., D. P., R. M., E. F., M. S. i P. F. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. F., R. M., E. F., M. S., P. F. i D. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] pismem z dnia 6 lutego 2013 r. wniosło odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1952 r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi R., stanowiącej w dacie przejęcia własność A. (A.) F. Wojewoda [...] odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. (25 lutego 2013 r. – data wpływu do Kancelarii Ogólnej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 15 marca 2013 r., działając w trybie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., poinformował strony postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie (duża ilość spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu) oraz wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania do dnia 31 maja 2013 r. Następnie pismami z dnia 1 sierpnia 2013 r., 2 października 2013 r., 4 grudnia 2013 r., 3 lutego 2014 r., 1 kwietnia 2014 r. i 2 czerwca 2014 r. organ ponownie informował strony o nowych terminach rozpatrzenia odwołania – odpowiednio do dnia 30 września 2013 r., 29 listopada 2013 r., 31 stycznia 2014 r., 31 marca 2014 r., 30 maja 2014 r. i 31 lipca 2014 r. W związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania, skarżący pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. wezwali Ministra do usunięcia naruszenia prawa. W związku z dalszym brakiem rozstrzygnięcia w sprawie, J. F., R. M., E. F., M. S., P. F. i D. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Skarżący wskazali, że do chwili obecnej, pomimo toczącego się od ponad 16 miesięcy postępowania odwoławczego, sprawa nie została zakończona. W tym czasie Minister nie podjął żadnych działań mających na celu wydanie decyzji. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o wyznaczenie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi terminu zakończenia postępowania wynoszącego 30 dni, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, że organ w przedmiotowej sprawie nie prowadzi postępowania w sposób przewlekły. Podał, że wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu. Są to uwarunkowania niezależne od organu, a wpływające na niemożność zakwalifikowania stanu niezałatwienia sprawy do kategorii przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, Warszawa 2011 r, str. 238). Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważa, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób opieszały, przedłużając termin rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Od momentu przekazania odwołania tj. od dnia 25 lutego 2013 r. (data stempla wpływu odwołania do organu II instancji) minęło prawie 20 miesięcy i postępowanie administracyjne nie zostało dotychczas zakończone poprzez rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji. Dlatego też skarga J. F., R. M., E. F., M. S., P. F. i D. P. zasługuje na uwzględnienie, zaś za wystarczający do rozpoznania odwołania od ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Sąd uznał termin jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W realiach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził jednocześnie, że przewlekłość organu przy rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji miała charakter rażącego naruszenia prawa, tj. w szczególności przepisu art. 35 § 1-3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego i art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). Jak to zostało wyżej podkreślone, od dnia złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] do dnia orzekania przez Sąd minęło prawie 20 miesięcy, a odwołanie nie zostało dotychczas rozpoznane. Zdaniem Sądu był to czas aż nadto wystarczający do zakończenia postępowania odwoławczego. Tymczasem Minister nie tylko nie rozpoznał odwołania w przepisanej prawem formie, ale również nie podjął w tym okresie żadnej czynności zmierzającej do merytorycznego zakończenia postępowania. Minister skorzystał jedynie z możliwości, jakie daje przepis art. 36 § 1 k.p.a. – który pozwala organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym strony i podaniu przyczyn zwłoki – i pismami z dnia 15 marca 2013 r., 1 sierpnia 2013 r., 2 października 2013 r., 4 grudnia 2013 r., 3 lutego 2014 r., 1 kwietnia 2014 r. i 2 czerwca 2014 r. wskazywał nowe przewidywane terminy załatwienia sprawy, odpowiednio do dnia 31 maja 2013 r., 30 września 2013 r., 29 listopada 2013 r., 31 stycznia 2014 r., 31 marca 2014 r., 30 maja 2014 r. i 31 lipca 2014 r., podając za każdym razem, że zwłoka spowodowana jest dużą ilością spraw, które są rozpoznawane zgodnie z kolejnością wpływu. Tymczasem, w ocenie Sądu, rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez 20 miesięcy oznacza znaczne przekroczenie terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Minister wprawdzie zastosował się do dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. i aż siedmiokrotnie informował stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy oraz wskazywał nowe terminy jej załatwienia, jednakże kolejne przedłużanie postępowania odwoławczego na tej podstawie nie było, w ocenie Sądu, zasadne. Zarówno z akt administracyjnych sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynika bowiem, aby koniecznym było przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Sąd dał wiarę twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę dotyczącym dużej ilości spraw, które są rozpoznawana według kolejności wpływu, jednakże takiego sposobu prowadzenia postępowania odwoławczego (toczącego się 20 miesięcy, przy braku prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego) na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie da się usprawiedliwić. Z tego względu sposób, w jaki Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził niniejsze postępowanie ma charakter rażącego naruszenia przepisu art. 8, art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. Uwzględniając cały tok postępowania administracyjnego, jego długość oraz brak jakichkolwiek działań organu zmierzających do merytorycznego zakończenia postępowania, Sąd – na wniosek skarżących – postanowił o wymierzeniu Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny. Za adekwatną do okoliczności sprawy Sąd uznał grzywnę w wysokości 1000,00 złotych. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. O zwrocie koszów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.