I SAB/Wa 384/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...] będącej częścią nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], d. ul. [...] ([...]), ozn. "[...]", hip. rej. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lipca 2019 r. B. U. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] będącej częścią nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], d. ul. [...], ozn. " [...]." hip. rej. [...]. Skarżąca wskazała, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret warszawski. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi rażące naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a.. Jednocześnie podniosła, że na skutek braku podjęcia działań przez Prezydenta pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazała, że postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi termin załatwienia sprawy wynoszący dwa miesiące od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia. Ponadto podniosła, że Prezydent nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. i nie informował regularnie stron postępowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o a.) zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pewne opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m. in. bardzo dużą ilością wpływającej do organu korespondencji w sprawach odszkodowawczych. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie i rzetelnie ustalone, wymagają wielu czynności, co skutkuje długotrwałością działań niezbędnych w toku postępowania. Podkreślono ponadto, że pismem z dnia [...] lipca 2019 r. skarżąca została poinformowana, że po zgromadzeniu pełnej dokumentacji, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi B. U. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], polegające na nierozpoznaniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] będącej częścią nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], d. ul. [...], ozn. " [...]" hip. rej. [...].Ta zaś ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja przewlekłości sformułowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.. Dla stwierdzenia przewlekłości w prowadzeniu postępowania nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopniem przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), jak również stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Celem skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność (przewlekłość) została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność (przewlekłość) miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] będącej częścią nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], d. ul. [...], ozn. " [...]." hip. rej. [...] nie został dotychczas rozpoznany, a więc skarga zasługuje na uwzględnienie. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, że organ prowadził przewlekle niniejsze postępowanie. Zatem na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ rozpoznający sprawę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ bowiem nie rozpoznał do dnia dzisiejszego wniosku dekretowego z dnia [...] października 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. " [...] hip. rej. [...], pomimo wniesienia przez skarżącą pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] terminu załatwienia sprawy wynoszącego dwa miesiące od dnia otrzymania niniejszego postanowienia tj. do dnia [...] lipca 2019r. Z akt sprawy wynika, że organ poza zwróceniem się do Zarządu Dróg Miejskich w W. pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. o udzielenie informacji na podstawie jakich decyzji i w jakiej dacie część przedmiotowej nieruchomości została zajęta, w tym pozwoleń na budowę, decyzji lokalizacyjnych i protokołów zdawczo – odbiorczych, oraz wystąpieniem do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] pismem z dnia [...] lipca 2019 r. o przesłanie dokumentów dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu przedmiotowej nieruchomości - nie dokonał żadnej merytorycznej czynności zmierzającej do zakończenia przedmiotowej sprawy przed wniesieniem skargi z dnia [...] lipca 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Natomiast organ w sprawie działał opieszałe, niesprawnie i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia. Ponadto organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. i nie informował stron postępowania o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia sprawy oraz o nowym terminie wydania decyzji. Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Prezydenta ma charakter rażący. Ustalając termin w jakim organ zobligowany będzie do załatwienia sprawy, Sąd wziął natomiast pod uwagę realną możliwość pozyskania w tym czasie dokumentów niezbędnych dla oceny zaistnienia przesłanek uprawniających do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 1948 r. Te zaś nie zawsze pozostają w jego gestii. Z tego względu oceniono, że terminem, w jakim możliwe jest realne zakończenia postępowania – będzie termin dwóch miesięcy. Jednakże mimo kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art.151 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.