I SAB/Wa 385/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Monika Sawa, , po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S., A.U., S.S., G.W., A.L. i S.G. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie wydania decyzji z urzędu 1. zobowiązuje Ministra Finansów do zakończenia postępowania administracyjnego o nr [...], wszczętego z urzędu, a dotyczącego zastosowania ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. 1968 nr 12 poz. 65) w stosunku do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (dawne oznaczenie hip. [...] c.d. KW [...]), w terminie czterech miesięcy, od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżących M.S., A.U., S.S., G.W., A.L. i S.G. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.H., A.U., S. S., G.W., A.L. i S.G. (Skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego K. W., pismem z [...] września 2021 r. (data wpływu do Sądu 18 października 2021 r.) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów (Ministra) w przedmiocie zakończenia postępowania administracyjnego o nr [...], wszczętego z urzędu, a dotyczącego zastosowania ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. 1968 nr 12 poz. 65) w stosunku do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (dawne oznaczenie hip. [...] c.d. KW [...]). Skarżący zarzucili Ministrowi rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1 i 3, art. 36 oraz art. 37 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wraz z niepoinformowaniem stron o przyczynach powyższego i wraz z brakiem wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Wobec powyższego wnieśli o: 1. zobowiązanie Ministra do wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie w terminie określonym przez Sąd; 2. stwierdzenie, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie Ministrowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."; 4. przyznanie od Ministra na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 5. zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazali, że postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. 1968 nr 12 poz. 65) w stosunku do nieruchomości w [...] przy ul. [...] (dawne oznaczenie hip. [...] c.d. KW [...]), zostało wszczęte przez Ministra w 2017 r. - na skutek zapytania Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r, znak: [...], o to, czy następcy prawni dawnej właścicieli przedmiotowej nieruchomości J.H. otrzymali za nią odszkodowanie na podstawie tzw. układów indemnizacyjnych. Następnie, pismem z [...] listopada 2017 r. ówczesny Minister Rozwoju i Finansów poinformował pełnomocnika Skarżących o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie. Natomiast, pismem z [...] listopada 2017 r., pełnomocnik Skarżących zgłosił ich udział w sprawie, przedkładając odpowiednie dokumenty spadkowe i pełnomocnictwa. Pismem z [...] stycznia 2018 r. - Minister w trybie art. 36 K.p.a. zawiadomił Skarżących, że postępowania zostanie zakończone do 20 lutego 2018 r. W dniu 19 stycznia 2018 r. pełnomocnik Skarżących zapoznał się z aktami postępowania, w tym z pozyskaną przez organ dokumentacją pochodzącą z [...] Ministerstwa Spraw Zagranicznych. W wyniku analizy wspomnianych dokumentów pełnomocnik Skarżących pismem z [...] stycznia 2018 r. przedstawił organowi stanowisko w sprawie oraz wnioski wynikające z pozyskanej z [...] dokumentacji. Wbrew ww. zawiadomieniu przedmiotowe postępowanie administracyjne nie zostało zakończone do 20 lutego 2018 r., a przed upływem tej daty organ nie poinformował Skarżących o wyznaczeniu nowej daty załatwienia sprawy oraz o przyczynach zaistniałej zwłoki. Dopiero pismem z [...] marca 2018 r. - Minister zawiadomił Skarżących, że zostanie ono ukończone do 30 maja 2018 r. Ponownie wbrew ww. zawiadomieniu Ministra z [...] marca 2018 r. przedmiotowe postępowanie administracyjne nie zostało zakończone do 30 maja 2018 r., a przed upływem tej daty organ nie poinformował Skarżących o wyznaczeniu nowej daty załatwienia sprawy oraz o przyczynach zaistniałej zwłoki. Dopiero pismem z [...] maja 2019 r. Minister zawiadomił Skarżących, że zostanie ono ukończone do 30 sierpnia 2019 r. Pismem z [...] marca 2020 r. Skarżący wnieśli ponaglenie na bezczynność Ministra. W odpowiedzi Minister, pismem z [...] czerwca 2020 r. - przedstawił powody zaistniałej bezczynności oraz wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy do 31 sierpnia 2020 r. Ponownie wbrew ww. zawiadomieniu przedmiotowe postępowanie administracyjne nie zostało zakończone do 31 sierpnia 2020 r., a przed upływem tej daty organ nie poinformował Skarżących o wyznaczeniu nowej daty załatwienia sprawy oraz o przyczynach zaistniałej zwłoki. Dopiero pismem z [...] grudnia 2020 r. Minister zawiadomił Skarżących, że zostanie ono ukończone do [...] lutego 2021 r. Ponownie wbrew ww. zawiadomieniu Ministra z [...] grudnia 2020 r. przedmiotowe postępowanie administracyjne nie zostało zakończone do 26 lutego 2021 r., a przed upływem tej daty organ nie poinformował Skarżących o wyznaczeniu nowej daty załatwienia sprawy oraz o przyczynach zaistniałej zwłoki. Dopiero pismem z [...] lipca 2021 r. Minister zawiadomił Skarżących, że zostanie ono ukończone do 10 września 2021 r. Postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone we wskazanym w ww. zawiadomieniu Nadto ani przed jego upływem, ani również po jego upływie organ nie poinformował Skarżących o wyznaczeniu nowej daty załatwienia sprawy oraz o przyczynach zaistniałej zwłoki. Jednocześnie Skarżacy uzasadniając wniosek o wymierzenie grzywny organowi oraz wniosek o przyznaniem im od organu sumy pieniężnej wskazali, że z uwagi na powyższe należy podjąć dodatkowe środki, które zmobilizują Ministra do zakończenia niniejszego postępowania. Tego rodzaju środkiem dyscyplinujące - represyjnym jest właśnie grzywna. Zdaniem Skarżących, tego rodzaju rażące naruszenie przez Ministra przepisów procedury administracyjnej, odnoszących się do terminów załatwienia sprawy, wywołało u Skarżących poczucie krzywdy oraz bezsilności. Ich sytuacja prawna jako następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości pozostaje niejako w zawieszeniu już od wielu lat. Z powyższych względów uzasadniony jest również wniosek o przyznanie od Ministra na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty stanowiącej dziesięciokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że organ właściwie przez prawie cały okres trwania niniejszego postępowania prowadził działania mające na celu opracowanie dokumentacji z wykonania Układu (organ w dacie wszczęcia postępowania dysponował jedynie nieuporządkowanymi fotokopiami dokumentów nielicznymi tłumaczeniami przysięgłymi), polegające m.in. na jej wstępnym, roboczym przetłumaczeniu oraz przyporządkowaniu konkretnych dokumentów do konkretnych postępowań prowadzonych przez [...] Komisję Odszkodowawczą. Proces ten z natury jest czasochłonny i długotrwały, a ponieważ obejmuje znacznie szerszy zakres przedmiotowy niż zakres niniejszego postępowania (choć jest ono od tego procesu zależne) i wykonywany jest zasadniczo przez inny skład personalny, niż referenci prowadzący postępowania administracyjne, działania te nie mogły znaleźć szerszego odzwierciedlenia w aktach zaskarżonego postępowania. W toku postępowania Minister gromadził materiał dowodowy (w tym przekazywany przez strony). Postępowanie nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. z przyczyn wynikających z okoliczności sprawy, to jest jej bardzo skomplikowanego charakteru (faktycznego oraz prawnego), wynikającego m.in. z faktu, że nieruchomość objęta postępowaniem pozostaje we władaniu (w całości, bądź w części) [...], co zapewne implikuje dodatkowe trudności w precyzyjnej identyfikacji jej obszaru, a także konieczności opracowania dokumentacji [...] z wykonania Układu na potrzeby tego i innych postępowań administracyjnych. Generalnie, postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie toczy się dwutorowo. Organ wskazał, że po pierwsze stara się ustala się ustalić precyzyjnie przedmiot postępowania, tj. maksymalnie dokładnie zidentyfikować indeminizowaną nieruchomość. Zgodnie z § 2 w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. 1968, nr 17, poz. 109), decyzja, na podstawie której następuje wpis do księgi wieczystej tytułu własności nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, dotycząca nieruchomości, powinna zawierać m.in. imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możliwości ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej. Organ wskazał, że dysponuje dawnym oznaczeniami nieruchomości, jednak wszędzie tam, gdzie tylko jest to możliwe, stara się ustalić także jej aktualne oznaczenia i obszar (zwłaszcza, że w tym przypadku nieruchomość jest zajmowana przez placówki dyplomatyczne obcego kraju). W tym celu organ podjął wiele czynności i działań, m.in. do stron postępowania oraz innych podmiotów i instytucji wystosował szereg zapytań i monitów - do niektórych nawet kilkukrotnie - i ewidentnie przeczy zarzutowi bezczynności organu, a zwłaszcza bezczynności kwalifikowanej, tj. z rażącym naruszeniem prawa. Po drugie organ wskazał, że ponieważ ustalenia zagranicznej komisji odszkodowawczej w kwestii przyznania odszkodowania są głównym dowodem w sprawie i zgodnie z dominującą linią orzeczniczą nie podlegają weryfikacji przez organ - organ ten zobowiązany jest do pozyskania dokumentacji z postępowania przed Komisją, która w sposób jednoznaczny potwierdzałaby przyznanie odszkodowania (oczywiście, o ile w danej sprawie odszkodowanie zostało przyznane). Organ zaznaczył przy tym, że należy zauważyć, że Skarżący w swoim piśmie z [...] stycznia 2018 r. wprost zakwestionowali ustalenia Komisji i stwierdzili, że ze zgromadzonych w aktach [...] dokumentów Komisji jednoznacznie wynika, że ani J. H. z d. L., ani jej następcy prawni nigdy nie otrzymali żadnego świadczenia odszkodowawczego na podstawie Układu za przejęcie nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...]. W tej sytuacji - aby nie narazić się na ewentualny zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. organ zobowiązany został, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, do przedstawienia dalszych dokumentów z postępowania przed Komisją, które w sposób niepodważalny zaprzeczyłyby (bądź potwierdziły) postawioną wyżej tezę. Końcowo Minister wskazał, że proces opracowywania dokumentacji [...] zbiegł się częściowo w czasie z okresem trwania stanu epidemii Covid-19 w Polsce, co wiązało się z wprowadzeniem rozlicznych obostrzeń, polegających m.in. na czasowym prawie całkowitym ograniczeniu fizycznego dostępu do gmachu Ministerstwa Finansów. Sytuacja ta, która w skardze została całkowicie pominięta, ma bezspornie charakter wyjątkowy i bezprecedensowy - żadna bowiem z dotychczasowych epidemii nie występowała nigdy wcześniej w historii III RP na jej terytorium w takim rozmiarze i nie miała tak dużego wpływu na funkcjonowanie Państwa (w tym wszystkich jego organów i instytucji). Stan związany z występującą epidemią ma bezpośredni wpływ na szeroko rozumiane władztwo administracyjne wykonywane przez Ministra oraz nie pozostaje indyferentny na przebieg procesów decyzyjnych ww. organu, choćby li tylko z uwagi na ograniczone (ilościowo) możliwości jednoczesnego przebywania osób (w tym pracowników) w jego siedzibie, co wiąże się także z ograniczonym dostępem do pełnej dokumentacji (w tym archiwalnej), etc. Odnosząc się do wniosku Skarżących o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie Skarżącym sumy pieniężnej organ wskazał, że w zaskarżonym postępowaniu z całą pewnością nie zaistniały podstawy do jej wymierzenia. Nie nastąpiła szczególnie drastyczna zwłoka organu w postępowaniu, lecz jedynie niezawinione opóźnienie. Nieuzasadniona jest także obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków, wynikających z przepisów prawa - organ cały czas prowadził i prowadzi nadal postępowanie, gromadzi materiał dowodowy, który najprawdopodobniej pozwoli - w nieodległym terminie - na wydanie decyzji kończącej sprawę (niezależnie, jak miałaby brzmieć sentencja tej decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z §1a powołanego przepisu, Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że Minister w prowadzonym postępowaniu dopuścił się bezczynności. Nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w zakończeniu postępowania wszczętego z urzędu - zawiadomieniem z [...] listopada 2017 r. Zatem od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 K.p.a. Tymczasem pomimo upływu ponad czterech lat od wszczęcia postępowania z urzędu - Minister nie zakończył postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra do rozpatrzenia zakończenia postępowania administracyjnego w ww. sprawie, w terminie czterech miesięcy, od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, Sąd uznał, iż zaistniała w sprawie bezczynność organu – nie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Minister po wszczęciu postępowania z urzędu podejmował czynności celem jej zakończenia. Jednocześnie w postępowaniu występują długie okresy oczekiwania na udzielenie odpowiedzi przez inne instytucje, jak również trudności z uzyskaniem dokumentów archiwalnych. Zauważyć też należy, że w niniejszym postępowaniu część dokumentów archiwalnych sprawy należało przetłumaczyć z języka [...] na język polski. Ponadto organ informował choć z opóźnieniem - strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał nowe, przewidywane terminy jej zakończenia. Załatwienie niniejszej sprawy znajduje również uzasadnienie w stopniu jej skomplikowania i konieczności pozyskania i analizy materiałów archiwalnych, jak również faktu, że nieruchomość objęta postępowaniem pozostaje we władaniu (w całości, bądź w części) [...], co zapewne implikuje dodatkowe trudności w precyzyjnej identyfikacji jej obszaru, a także konieczności opracowania dokumentacji [...]. Zgodnie natomiast z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 26/19). W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie jest zasadne uwzględnienie wniosku Skarżących o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej od organu. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. zobowiązał Ministra do wydania decyzji w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji). Na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania (punkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, to jest łącznie zasądzając kwotę 580 złotych. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.