I SAB/Wa 387/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D., A. K., J. K., T. A., D. L., J. K., M. P., G. A., K. S. i R. A. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 11 maja 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. "[...]" nr Rej. hip. [...], stanowiącą obecnie działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. D., A. K., J. K., T. A., D. L., J. K., M. P., G. A., K. S. i R. A. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 7 listopada 2018 r. J. D., A. K., J. K., T. A., D. L., J. K., M. P., G. A., K. S. i R. A., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. "[...]" nr Rej. hip. [...], stanowiącą obecnie działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 35 § 1-3 i § 5 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy najdalej w ciągu dwóch miesięcy oraz prowadzenie postępowania dłużej niż jest to konieczne i uzasadnione. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 18 maja 2015 r. (data wpływu do organu) skarżący wystąpili do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. "[...]" nr Rej. hip. [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącą obecnie działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku M. P. z dnia 13 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" nr Rej. hip. [...], w części wchodzącej w skład działki nr [...] z obrębu [...], do czasu dokonania podziału działki nr [...] z obrębu [...] w celu wydzielenia z niej części gruntu nieruchomości ozn. hip. "[...]" nr Rej. hip. [...]. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 623/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do rozpoznania wniosku M. P. z dnia 14 września 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości w części dotyczącej działek ewidencyjnych: nr [...], [...] z obrębu [...] oraz [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 2 września 2015 r. pełnomocnik skarżących częściowo cofnął wniosek z dnia 14 września 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]", w części, tj. w odniesieniu do gruntu o pow. [...] m2, stanowiącego obecnie teren po ulicą [...] – działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Wobec tego, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], umorzył na wniosek stron postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu pochodzącego z ww. nieruchomości, w części stanowiącej obecnie część działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], będących własnością Skarbu Państwa. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za część ww. nieruchomości, stanowiącej obecnie działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 14 września 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości z trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 613/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na zawieszenie postępowania ww. postanowieniem. Z kolei postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania. Pismem z dnia 16 października 2017 r. skarżący wnieśli ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], uznał na nieuzasadnione. We wniesionej skardze skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta [...] do załatwienia poprzez wydanie decyzji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące do daty zwrotu akt administracyjnych, stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu ma rażący charakter, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, wymierzenie organowi grzywny, przyznanie skarżącym od organu sum pieniężnych i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ, przedstawiając przebieg postępowania, wskazał, że w toku postępowania podjęto czynności mające na celu zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego na podstawie którego możliwe będzie wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie o przyznanie odszkodowania za ww. grunt w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zaznaczył, że z uwagi na dużą ilość toczących się spraw nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, bowiem od 18 maja 2015 r., kiedy to wpłynął do niego wniosek skarżących o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do dnia wyrokowania wniosku tego nie rozpoznał. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania powyższego wniosku. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku, jest termin trzech miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Dokonując takiej oceny Sąd miał na względzie to, że organ przez ponad rok od daty doręczenia w dniu 29 września 2017 r. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. uchylającego postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania nie podjął żadnej czynności merytorycznej zmierzającej do zgromadzenia materiału dowodowego, ani tym bardziej nie wydał decyzji kończącej postępowanie. W ocenie Sądu, taki sposób działania organu rażąco narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak i przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Ponadto analiza akt wskazuje, że w organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin jej załatwienia, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie krótszym. Oceny tej nie zmienia skomplikowany pod względem prawnorzeczowym i historyczny charakter sprawy oraz znana Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu tzw. nieruchomości [...]. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny i w tej części skargę oddalił. Sankcja ta jest bowiem środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu powinien być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, czyli w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jej zastosowanie organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów k.p.a.. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jeszcze nie zachodzi. Sąd uznał również, że niezasadny jest wniosek skarżących o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Wskazać przy tym należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną przez skarżących argumentacją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w skardze w żaden sposób nie wykazano, że skarżący ponieśli szkodę w związku z bezczynnością organu. W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny. Z powyższych względów w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.