I SAB/Wa 39/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. W., J. W. i R. T. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r.; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz J. W., J. W. i R. T. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] grudnia 2013 r. R. T., J. W. oraz J. W., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego P. I., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju przy rozpatrywaniu ich wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] stycznia 1955 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpili do Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. wnioskiem z [...] stycznia 2007 r. Podanie to zostało następnie przekazane wg. właściwości Ministrowi Budownictwa. Początkowo Ministerstwo prowadziło sprawę pod nr [...] i wzywało ich do uzupełnienia braków formalnych wniosku kolejnymi pismami z [...] kwietnia 2007 r., [...] czerwca 2007 r., [...] lipca 2007 r. i [...] marca 2008 r. Już wówczas zdaniem skarżących doszło do rażących uchybień ze strony organu przy zachowaniu terminów, gdyż przy dochowaniu należytej staranności wystarczyłoby jedno wezwanie o uzupełnienie wszystkich dostrzeżonych braków formalnych. Tymczasem ostatecznie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania nadzorczego dopiero pismem z [...] maja 2008 r. Postępowanie wówczas zainicjowane do dnia składania skargi nie zostało zakończone pomimo tego, że w piśmie z [...] lipca 2013 r. organ zapewnił ich o rozstrzygnięciu sprawy do [...] września 2013 r. W tym stanie rzeczy wnieśli oni o zobowiązanie Ministra do wydania aktu "w terminie ustawowym od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy", zasądzenie kosztów postępowania, a także wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o którym w art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że do pierwotnego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie zostały dołączone dokumenty potwierdzające interes prawny wnioskodawców. Brak było również stosownych pełnomocnictw, dla radcy prawnego je wnoszącego. To powodowało, że w początkowej fazie postępowania organ kilkakrotnie wzywał pełnomocnika wnioskodawców do uzupełniania braków formalnych złożonego podania. Minister wskazał przy tym, że dopiero przy piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. uzyskał kopie stosownych pełnomocnictw oraz postanowienia spadkowe po W. W. oraz A. W. – właścicielach nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Wszystkie dokumenty zostały jednak poświadczone wówczas za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego P. I. Zgodnie zaś z ówcześnie obowiązującym art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik strony będący adwokatem lub radcą prawnym mógł poświadczyć za zgodność z oryginałem jedynie odpis pełnomocnictwa. W konsekwencji organ nie mógł uznać za dowody w sprawie kopii postanowień spadkowych, co skutkowała koniecznością ponownego wezwania stron do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wyjaśnił ponadto, że w niniejszym postępowaniu do dokonania oceny kwestionowanego przez strony orzeczenia, niezbędne było zebranie materiału dowodowego, a w szczególności odnalezienie archiwalnych akt wywłaszczeniowych. Przedstawił ponadto w sposób szczegółowy podejmowane w sprawie czynności zmierzające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazał również, że z uwagi na zgon jednej z uczestniczek postępowania – B. Ł.- w dniu [...] października 2011 r. zawiesił postępowanie do czasu ustalenia jej następców prawnych. Postępowanie to podjęte zostało postanowieniem z [...] lipca 2012 r. (po uzyskaniu aktu poświadczenia dziedziczenia po wyżej wymienionej) i wówczas organ rozpoczął dalsze czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tym stanie rzeczy Minister podkreślił, że na długość prowadzonego postępowania miał wpływ okres jego zawieszenia, brak profesjonalnego działania pełnomocnika wnioskodawców oraz brak możliwości dokonania pewnych ustaleń samodzielnie jak np. ustalenie geodezyjnego położenia nieruchomości. Jednocześnie wyjaśnił, że w toku postępowania konieczna była czterokrotna zmiana referenta zajmującego się sprawą. Wskazał także, że w wydziale ds. rewindykacji mienia (który to wydział merytorycznie zajmował się sprawą) obecnie prowadzonych jest około 400 postępowaniami jednocześnie, a zajmuje się nimi jedynie trzech referentów. Na wydłużenie okresu rozpoznawania sprawy miały także wpływ zmiany organizacyjne wynikające z likwidacji kolejnych ministerstw prowadzących tę sprawę. Organ podniósł poza tym, że w sprawie sporządzony już został projekt rozstrzygnięcia, który znajduje się na etapie weryfikacji. Na rozprawie pełnomocnik organu złożył do akt odpis decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r., nr [...] wydanej w sprawie, w której zarzucano mu zwłokę. Wniósł także o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przez strony przed jej wniesieniem trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: na wstępie wyjaśnić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku organu, jest dopuszczalna. Oczywiście rację ma organ, że przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona winna wyczerpać tryb przewidziany w ar. 37 § 1 k.p.a., to jest wystąpić (w przypadku zarzucania bezczynności organowi naczelnemu) do pozostającego w zwłoce organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek ten jest bowiem konsekwencją ustanowionej w art. art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zasady wnoszenia skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Takie wezwanie w niniejszej sprawie zostało do Ministra przez skarżących wystosowane. Tak należy właśnie traktować pismo z [...] maja 2013 r. zatytułowane "pismo wnioskodawców" (k. 36 akt sądowych) wystosowane przez pełnomocnika stron do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w którym zarzuca on organowi wieloletnie prowadzenie postępowania, pomimo zgromadzenia już wystarczającego materiału dowodowego umożliwiającego wydanie decyzji. Niewątpliwie więc intencją autora powyższego pisma było wezwanie organu do zakończenia stanu bezczynności i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zasadniczą treść przewidzianego art. 37 § 1 k.p.a. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc zaprzestania naruszania prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z utrwalonym w doktrynie i judykaturze poglądem o tym jaki charakter ma konkretne pismo procesowe nie decyduje jego tytuł, ale zawarta w nim treść, wskazująca intencje podmiotu je wnoszącego. To zaś prowadzić musi do wniosku, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została po wyczerpaniu przez strony przysługujących im w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia. Aczkolwiek nie sposób nie dostrzec, że od profesjonalnego pełnomocnika, a takim jest działający w sprawie pełnomocnik skarżących, należałoby oczekiwać by pisma, które kieruje on do organu spełniały choćby minimalne formalne standardy umożliwiające ich właściwe zakwalifikowanie, bez konieczności dokonywania interpretacji ich charakteru (a więc ustalania czy jest to wniosek procesowy, wezwanie, skarga itp.) przez pryzmat zawartych w nich treści. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi z kolei wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on w zwłoce nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić bowiem nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, o czym stanowi zdanie pierwsze art. 149 § 1 powołanej ustawy. Sąd zaś uwzględniając taką skargę zobligowany jest także do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do § 2 ww. artykułu w przypadku uwzględnienie skargi, może także orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a,. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. postanowienia NSA z 26.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18.09.2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowej jest jedynie orzekanie o zobowiązaniu w takim stanie faktycznym organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (zostało ono bowiem już wydane) i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z kolei przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek zawiadamiania strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Minister Infrastruktury i Rozwoju (obecnie właściwy w sprawie, po kolejnych przekształceniach w strukturach organów centralnych) przy rozpoznawaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] stycznia 1955 r. pozostawał w bezczynności, a ustała ona dopiero po wniesieniu skargi, co związane było z wydaniem w dniu [...] lipca 2014 r. przez ten organ decyzji w sprawie. To natomiast, że organ pozostawał w zwłoce kwalifikowanej jako bezczynność wynika z zestawienia dat przekazania zgodnie z właściwością podania skarżących o wszczęcie postępowania nadzorczego (wniesionego uprzednio do organu niewłaściwego) Ministrowi Budownictwa (wpłynęło ono do Ministra [...] lutego 2007 r.) oraz daty załatwienia sprawy ([...] lipca 2014 r.). Od daty wpływu podania do organu rozpoczął wszak swój bieg maksymalny dwumiesięczny termin, w którym winno ono być rozpoznane, o ile postępowanie to nie uległoby przedłużeniu na zasadzie art. 36 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Data ta dotyczy także postępowania nadzorczego, które wprawdzie w początkowym etapie sprowadza się do wstępnej formalnej weryfikacji wniosku pod kątem dopuszczalności uruchomienia postępowania nieważnościowego, który to etap kończy się bądź odmową wszczęcia postępowania (przed 11 kwietnia 2011 r. w formie decyzji wydawanej na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., a obecnie postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.), bądź powiadomieniem stron o jego wszczęciu, a dopiero następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydaniem decyzji na podstawie art. 158 k.p.a. Mimo tego dwuetapowego trybu postępowania, każdorazowo winno ono się zakończyć w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. względnie w dodatkowym terminie wyznaczonym na zasadzie art. 36 tegoż kodeksu. Zatem termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w realiach rozpoznawanej sprawy [...] kwietnia 2007 r. Stwierdzona bezczynność nie była jednak, zdaniem Sądu, efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Przede wszystkim nie sposób nie dostrzec, że już na samym początku postępowania do zwłoki w załatwieniu sprawy w znacznej mierze przyczynił się sam pełnomocnik skarżących, składając obarczony brakami formalnymi wniosek inicjujący postępowanie i uzupełniając go efektywnie dopiero [...] października 2007 r., kiedy po kolejnym wezwaniu organu nadesłał uwierzytelnione we właściwy sposób odpisy postanowień spadkowych potwierdzające następstwo prawne wnioskodawców po właścicielce nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem z 1955 r. Nie można się przy tym zgodzić ze skarżącymi, że pomiędzy przekazaniem podania Ministrowi Budownictwa, a ostatecznym uzupełnieniem jego braków, zwłoka w załatwieniu sprawy wywołana była niewłaściwym działaniem organu. Zauważyć bowiem należy, że korespondencję przeznaczoną dla stron organ kierował do ich pełnomocnika, będącego osobą świadczącą w sposób profesjonalny pomoc prawną i już przy pierwszym wezwaniu z [...] kwietnia 2007 r. Minister zwrócił się do niego o wykazanie interesu prawnego wnioskodawców, jak też przedłożenie stosowanych pełnomocnictw. Skoro zaś sprawa dotyczyła orzeczenia wydanego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oczywistym było i powinno być dla osoby profesjonalnego pełnomocnika, że interes prawny stron w takim postępowaniu, wynika z następstwa prawnego po dawnej właścicielce, a to następstwo musi być potwierdzone stosownymi postanowieniami spadkowymi, których oryginały lub uwierzytelnione kopie należy przedłożyć organowi, a nie tylko powołać się na ich istnienie - a w ten sposób ustosunkował się do pierwszego wezwania pełnomocnik stron (vide pismo z [...] kwietnia 2007 r. ). Kolejne wezwania o uzupełnienie braków formalnych wniosku były więc nie tyle efektem wadliwie sformułowanego przez Ministra pierwszego wezwania, ale brakiem jego wykonania w sposób adekwatny przez pełnomocnika skarżących. Ostatecznie braki te uzupełnione zostały [...] października 2007 r., co spowodowały, że przejście do drugiego etapu postępowania nadzorczego mogło nastąpić po tej dacie. Formalnie ten etap zapoczątkowało zawiadomienie z [...] marca 2008 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Po tej dacie z kolei, jak wynika z akt sprawy, organ sukcesywnie podejmował szereg kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym kompletował stosowną dokumentację, tak archiwalną jak i współczesną, konieczną do rozpoznania sprawy. Zważywszy przy tym na to, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie wydane zostało ponad pół wieku temu oczywistym jest, iż skompletowanie niezbędnych dokumentów pozwalających na ocenę jego legalności, przy jednoczesnym zagwarantowaniu udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom mającym w tym interes prawny, choćby przez samą konieczność odszukania archiwalnych dokumentów rozproszonych po różnych instytucjach i urzędach, musiało być ze swej istoty procesem długotrwałym. Zauważyć również trzeba, że organ informował strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy i przyczynach tego stanu rzeczy (vide pisma z 29 sierpnia 2008 r., 10 sierpnia 2009 r., 16 listopada 2011 r. , 25 października 2012 r., 10 lipca 2013 r.), a tym samym dopełniał obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., aczkolwiek nie w każdym okresie postępowania czynił to w sposób właściwy. Pierwsze z tych pism wystosował wszak dopiero ponad półtora roku po wniesieniu podania. Ponadto oceniając charakter bezczynności do jakiej na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło, należy mieć także na uwadze to, że w okresie pomiędzy 24 października 2011 r. a 24 lipca 2012 r. postępowanie administracyjne było zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców zmarłej w jego toku uczestniczki postępowania – B. Ł., co oznacza, że w tym okresie terminy przewidziane w kodeksie uległy wstrzymaniu (por. art. 103 k.p.a.). Informację o jej śmierci organ zaś podjął dopiero na etapie wysyłania zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Z kolei podjęcie po upływie blisko roku postępowania w sprawie sprawiło, że niezbędne była ponowna weryfikacja stanu prawnego nieruchomości, których dotyczyło postępowanie, z uwagi na konieczność zapewnienia każdej ze stron, a więc wszystkim mającym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.pa., udziału w postępowaniu, o czym organ informował strony skarżące zarówno przesyłając im do wiadomości pismo skierowane do X z [...] października 2012 r., jak też w piśmie przedłużającym postępowanie z [...] października 2012 r. Również nie bez wpływu na ocenę sposobu działania organu pozostawały podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności związane ze zmianami organizacyjno-strukturalnymi organu. Nie może to oczywiście usprawiedliwiać zaistniałej w sprawie bezczynności, jednakże nie sposób nie zgodzić się z organem, że tego rodzaju zmiany z całą pewnością dezorganizowały prace komórek merytorycznych ministerstwa odpowiedzialnych za załatwienie sprawy. A przez to rzutowały na skalę przekroczenia ustawowych terminów. Z powyższych względów brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do uznania, że zwłoka w załatwieniu sprawy jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź szczególnie drastyczne lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. W konsekwencji także Sąd nie dostrzegł w sposobie procedowania sprawy tego rodzaju naruszeń prawa, które wymagałby wystąpienia do Ministra z postanowieniem sygnalizacyjnym, o którym stanowi art. 155 p.p.s.a., o co wnosili skarżący. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postepowanie sądowe (pkt 2 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono zaś na podstawie art. 200 powołanej ustawy.