I SAB/Wa 392/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku W. B. z dnia [...] maja 2003 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z [...] września 2011 r. W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] maja 2003 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. “[...]". Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wskazana na wstępie nieruchomość, stanowiąca w ½ współwłasność H. B. i S. B., a w ½ E. M., objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Obecnie przedmiotowa nieruchomość hipoteczna wchodzi w skład dz. ew. nr [...] ([...] m2) oraz [...] ([...] m2) z obrębu [...] i stanowi własność W. Wnioskiem z [...] maja 2003 r. W. B., będący - obok K. B. - współspadkobiercą H. B. i S. B., złożył wniosek o przyznanie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), odszkodowania za ww. nieruchomość. W następstwie rozpoznania tego wniosku decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] Prezydent W. odmówił K. B. i W. B. przyznania żądanego odszkodowania za utratę ½ części gruntu, należącego do ich poprzedników prawnych, a Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1041/07 uchylił powyższe rozstrzygnięcia organów obydwu instancji, wskazując w uzasadnieniu m.in. na konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim współwłaścicielom utraconej nieruchomości (ich spadkobiercom). W przypadku zaś braku możliwości ustalenia spadkobiercy po E. M., rozważenia przez organ konieczności skorzystania z treści art. 30 § 5 k.p.a. stanowiącego, że w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Zwrot akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem sądowym do organu wojewódzkiego nastąpił 5 marca 2008 r., a ten przy piśmie z 30 kwietnia 2008 r. przekazał je Prezydentowi W. Po zwrocie akt do organu, Prezydent W. wystąpił do [...] Instytutu Historycznego o udzielenie informacji o E. M. (pismo z 16 czerwca 2008 r.) oraz Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA o udostępnienie danych ze zbioru PESEL dotyczących wyżej wymienionej (wniosek z 20 sierpnia 2008 r.). Odpowiedzi na powyższe wystąpienia, wskazujące na brak danych dotyczących poszukiwanej osoby, organ otrzymał odpowiednio: 1 lipca 2008 r. oraz 23 września 2008 r. Kolejną czynnością w sprawie było wystąpienie organu do Sądu Rejonowego dla W. z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku po zmarłej E. W., co miało miejsce 4 sierpnia 2010 r. Następnie pismem z 27 października 2010 r. Prezydent W. zwrócił się do Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. o udzielenie informacji kiedy przydzielono inwestorowi (lokalizacja, pozwolenie lub inne) i wybudowano budynek przy obecnej ul. [...] (obejmującej dawna nieruchomośc przy ul. [...]). Dalsze czynności Prezydent podejmował po ustanowieniu przez Sąd Rejonowy dla W., postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...], kuratora spadku po E. M. Po otrzymaniu odpisu ww. postanowienia, pismami z 26 lipca 2011 r. Prezydent W. zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynku o rozliczenie powierzchni przedmiotowej nieruchomości hipotecznej według aktualnych działek ewidencyjnych; do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. o przesłanie decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działki ew. nr [...] z obrębu [...]; do Archiwum Urzędu W. z prośbą o przesłanie dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji na gruncie przedmiotowej nieruchomości, w tym pozwoleń na budowę, decyzji lokalizacyjnych z załącznikiem graficznym oraz protokołów zdawczo-odbiorczych; a do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W. o przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii karty inwentaryzacyjnej budynku położnego przy obecnej ul. [...]. Odpowiedzi poszczególnych instytucji wpłynęły do organu w sierpniu 2011 r. W toku ww. postępowania W. B. kilkakrotnie bezskutecznie zwracał się do organu o udzielenie informacji na jakim etapie rozpatrzenia jest jego wniosek o odszkodowanie (vide: pisma z 3 czerwca 2008 r., 21 kwietnia 2009 r., 22 kwietnia 2010 r. oraz z 20 lipca 2010 r.) Odpowiedź na nie uzyskał dopiero przy piśmie z 4 sierpnia 2010 r., którym poinformowano go, że podjęcie decyzji w sprawie odszkodowania uzależnione jest od ustanawiania kuratora spadku po współwłaścicielce nieruchomości przy ul. [...] – E. M., a procedura gromadzenia niezbędnych dokumentów jest w trakcie. Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy W. B., pismem z 30 sierpnia 2011 r. wniósł do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu podniósł on, że sprawa toczy się od ponad sześciu lat i nie została do dnia wniesienia skargi rozpoznana. W okresie tym organ wprawdzie podejmował różnego rodzaju czynności, polegające na wyjaśnianiu niektórych kwesti, jednakże zdaniem strony, czynności te miały charakter pozorny, mający na celu odwlekanie wydania decyzji w sprawie. Podniósł także, iż mimo licznych ponagleń, na które organ nie odpowiadał, a także zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, które na dzień skałdania skargi również nie zostało rozpoznane, sprawa nie została zakończona. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. stwierdził, że ze względu na złożony charakter postępowania obecnie trwa analiza zgromadzonej dokumetacji. Podniósł ponadto, że pismem z 21 października 2011 r. skarżący został poinformowany o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 k.p.a. oraz o tym, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 31 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi W. B. jest bezczynność Prezydenta W., polegająca na nierozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. “[...]". Na wstępie podnieść należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (od dnia 11 kwietnia 2011 r. także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym), z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. Poza sporem pozostaje okoliczność, że złożony przez W. B. wniosek o przyznanie odszkodowania, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uprzednio podjętych w sprawie decyzji, do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia, nie został przez organ rozpoznany. Bezsporne jest również, że akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. wpłynęły do organu w dniu 5 maja 2008 r., co wynika z daty prezentaty umieszczonej na piśmie przewodnim, przy którym zostały one przekazane przez Wojewodę [...]. Od tego momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 k.p.a., termin w jakim organ zobowiązany był do rozpoznania sprawy. Zatem nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie w sprawie winno ulec zakończeniu najpóźniej 5 lipca 2008 r. Tymczasem, mimo upływu czterech lat od zwrotu akt, Prezydent W. nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem W. B. i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym, co jest istotne, przez pierwsze dwa lata po zwrocie akt z Sądu, jedynymi czynnościami dokonanymi przez Prezydenta, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, było zwrócenie się do [...] Instytutu Historycznego o udzielenie informacji o E. M. (pismo z 16 czerwca 2008 r.) oraz Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA o udostępnienie danych ze zbioru PESEL dotyczących wyżej wymienionej (wniosek z 20 sierpnia 2008 r.). W tym czasie nie informował on strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, ani nie wskazywał nowego terminu zakończenia postępowania. Pierwszy raz organ poinformował stronę o przedłużeniu postępowania dopiero przy piśmie z 4 sierpnia 2010 r. nr [...], przy czym także wówczas nie wskazał konkretnej daty jego zakończenia, czym naruszył dyspozycję normy zawartej w art. 36 § 1 k.p.a. Nie można bowiem uznać za zastosowanie się przez organ do dyspozycji tego przepisu wyznaczenie dodatkowego terminu w sposób otwarty, a więc bez określania konkretnej daty zakończenia postępowania. Tak zaś uczynił Prezydent W. w ww. piśmie informującym stronę, że "podjęcie decyzji w sprawie będzie możliwe po ustanowieniu przez sąd kuratora spadku po współwłaścicielce przedmiotowej nieruchomości". Zważyć przy tym należy, że pismo to wystosowane zostało dopiero po kilkakrotnym bezskutecznym monitowaniu organu przez stronę. Taki sposób postępowania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania oraz prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Stwierdzona bezczynność miała przy tym, zdaniem Sądu, charakter rażący, gdyż żadne okoliczności nie mogą tłumaczyć dwuletniego okresu zaniechania podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie, jak też zastosowania się do wytycznych zawartych w wiążącym organ wyroku dopiero po upływie ww. okresu. Za niedopuszczalne również uznać należy nieudzielanie odpowiedzi przez organ na kolejne pisma skarżącego, w których zwracał się on z zapytaniem o stan rozpoznania sprawy, jak też zaniechanie dopełnienia obowiązków, nałożonych na organ prowadzący postępowanie administracyjne z mocy art. 36 § 1 k.p.a. Analiza akt przekazanych do Sądu prowadzi również do wniosku, że nawet jeśli organ podejmował czynności, zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia postępowania, to czynił to dopiero po kilkukrotnych monitach bądź w następstwie wniesionego zażalenia na bezczynność. Skoro zatem niezałatwienie sprawy objętej wnioskiem W. B. w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej, jest konsekwencją zawinionej opieszałości, przy braku jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, to zaistniałą w takim stanie bezczynność, trwającą już cztery lata, należy zakwalifikować jako rażącą. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.