I SAB/Wa 397/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P., B. K. i U. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących K. P., B. K. i U. S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. P., B. K. i U. S. pismem z dnia 22 maja 2017 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Skarżące zarzuciły organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 § 1 i § 3 kpa, art. 36 kpa i art. 12 kpa w związku z art. 35 kpa oraz wniosły o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w zakreślonym przez Sąd terminie, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżące podkreśliły, że mimo upływu około 12 miesięcy od wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie wydał stosownego rozstrzygnięcia. W toku postępowania organ wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania (tj. 31 grudnia 2016 r.), jednak termin ten nie został zachowany. Zdaniem skarżących postępowanie prowadzone jest z naruszeniem zasad określonych w powołanych wyżej przepisach kpa, a zaistniała bezczynność ma charakter rażący. Jednostkowe działanie organu ma charakter pozorny zmierzający do obejścia prawa. Skarga oraz wnioski w niej zawarte są więc uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania oraz podkreślił, że sprawy dotyczące gruntów [...] ze swej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia. Ze względu na charakter tych spraw konieczne jest podejmowanie licznych, czasochłonnych i nie zawsze widocznych dla stron postępowania czynności, takich jak analiza orzecznictwa, analiza akt, badanie treści ksiąg wieczystych, weryfikacja danych. Organ zaznaczył ponadto, że sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu oraz że zawarte w skardze wnioski są bezzasadne. W dniu 7 sierpnia 2017 r. do Sądu wpłynęła decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], mocą której Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku K. P., B. K. i U. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Jak wynika z akt sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], mocą której rozpoznał wniosek K. P., B. K. i U. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister załatwił zatem sprawę i nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku. Wydanie przez Ministra wskazanej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast stan bezczynności organu zauważyć trzeba, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpoznając wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa. Jak wynika z akt sprawy wniosek z dnia 22 czerwca 2016 r. wpłynął do Ministra w dniu 24 czerwca 2016 r. Sprawa rozpoznana natomiast została dopiero w dniu [...] sierpnia 2017 r. Jedyną podjętą przez organ czynnością było zaś wystosowanie do stron zawiadomienia z dnia 28 września 2016 r. o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z aktami sprawy stosownie do art. 10 § 1 kpa oraz o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy – do dnia 31 grudnia 2016 r. Z nadesłanych akt nie wynika aby organ podejmował jakiekolwiek inne działania w sprawie. Minister nie dochował też terminu wyznaczonego w zawiadomieniu z dnia 28 września 2016 r. Mając na uwadze powyższe, wobec znacznego przekroczenia terminów określonych w kpa i ograniczenie podejmowanych czynności do wystosowania zawiadomienia z dnia 28 września 2016 r. Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził jednocześnie, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Wskazany środek pełni przede wszystkim funkcję prewencyjno-dyscyplinującą i ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy oraz uwzględniając fakt, że mimo iż z przekroczeniem terminu, to jednak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez Ministra rozpoznany, Sąd uznał, że dla realizacji prewencyjnej i dyscyplinującej funkcji adekwatna będzie grzywna w wysokości 200 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o zasądzenie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Zdaniem Sądu wskazany środek powinien być stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, jednakże Sąd miał na uwadze, że sprawa została załatwiona, a podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w jej załatwieniu jest stopień skomplikowania sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji). O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.