I SAB/Wa 412/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. K., D. K., E. C., M. K. i L. K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. umarza postępowanie sądowe; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących W. K., D. K., E. C., M. K. i L. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 lipca 2014 r. W. K., D. K., M. K., E. C. i L. K. wnieśli do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz przewlekłość w prowadzeniu przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania ich wniosku z dnia 26 kwietnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] kwietnia 1972 r. znak [...], odmawiającej przyznania przeddekretowym właścicielkom prawa własności czasowej co do gruntu nieruchomości [...] hip. [...] (dz. [...], dz. [...], dz. [...]) o powierzchni [...] m² w odniesieniu do jej części odpowiadającej działkom ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...], stanowiącym obecnie własność Skarbu Państwa. Zarzucili organowi naruszenie: 1. przepisów, tj. art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 6, art. 8, art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepodejmowanie jakichkolwiek czynności związanych z zorganizowaniem postępowania i zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, dopiero po upływie pięciu miesięcy od daty wpływu wniosku skarżących; 2. przepisów, tj. art. 35 § 1, § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. 104 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nie podjęcie jakichkolwiek czynności w postępowaniu przez trzy miesiące od chwili wpływu wniosku skarżących (bezczynność), poprzez opieszałe i nieefektywne, podejmowane w znacznych odstępach czasu działania w postępowaniu, w postaci niezgromadzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy pomimo upływu dziesięciu miesięcy od chwili wpływu wniosku skarżących (przewlekłość postępowania), oraz poprzez nie podjęcie w okresie ostatnich pięciu miesięcy żadnych działań celowych zmierzających do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy przez wydanie decyzji, z jednoczesnym przekroczeniem wyznaczonego przez skarżony organ terminu, i pozostawanie organu w dalszej bezczynności; 3. przepisów art. 36 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez wskazanie z powodu niezgromadzenia przez organ całego materiału dowodowego w terminie podstawowym - jako uzasadnionej podstawy zwłoki w załatwieniu sprawy - przyczyn niezależnych od organu prowadzącego postępowanie administracyjne. 4. Wnieśli o: 1. zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji w sprawie, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia i zwrotu akt sprawy; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłość w prowadzeniu postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa postępowania administracyjnego; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy Sąd ustalił, że postępowanie przed organem zainicjowane zostało w dniu 22 sierpnia 2013 r. kiedy to do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynęło pismo Wojewody [...] z dnia 16 sierpnia 2013 r., przekazujące wniosek W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] kwietnia 1972 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]) róg ul. [...] dz. nr [...],[...] i [...] nr hip. "[...]. W dniu 13 listopada 2013 r. L. K., pełnomocnik wnioskodawcy złożył do sprawy dokumenty spadkowe. W dniu 15 listopada 2013 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości; do Biura Geodezji i Katastru Urzędu miasta W. o wypis z ewidencji gruntów dla działek ewidencyjnych obejmujących dawną nieruchomość hipoteczną wraz nazwiskami i adresatami użytkowników wieczystych wraz z mapką z zaznaczeniem granic dawnej nieruchomości hipotecznej będącej przedmiotem roszczeń, do Archiwum Państwowej miasta W. o nadesłanie dokumentów źródłowych informujących o przeznaczeniu terenu przedmiotowej nieruchomości i charakterze jej zabudowy na dzień wydania ww rozstrzygnięcia oraz uwierzytelnionej kopii fragmentu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Narodową miasta W. w dniu 10 lipca 1969 r. obejmującego przedmiotową nieruchomość, a także o nadesłanie decyzji o lokalizacji inwestycji Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...] oraz załączonego do niej szkicu sytuacyjnego lub wszelkich innych załączników graficznych do ww. decyzji. Pismem z dnia 7 lutego 2014 r. organ zawiadomił strony wszczęciu postępowania oraz o terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia 30 kwietnia 2014 r. Pismem z dnia 7 lutego 2014 r. organ ponownie wystąpił do Archiwum Państwowego miasta W. o nadesłanie dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji. W dniu 19 maja 2014 r. skarżący wezwali Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 2 lipca 2014 r. wpłynęła do organu skarga W. K., D. K., M. K., E. C. i L. K. na bezczynność Ministra oraz przewlekle prowadzenie postępowania. W dniu 4 lipca 2014 r. organ ponownie wystąpił do Archiwum Państwowego miasta W. o nadesłanie dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji. W pismach przedłożonych do akt po wniesieniu skargi skarżący podtrzymali swoje stanowisko w sprawie, oraz dodatkowo uzasadnili, że Minister przejawiał aktywność w prowadzeniu przedmiotowego postępowania jedynie na skutek podejmowanych przez nich interwencji, a ponadto organ administracji od wielu miesięcy dysponował całością materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia sprawy, lecz pomimo tego faktu nie wydał oczekiwanej przez nich decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Decyzja wydana została przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej jako: "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie natomiast do treści art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Analiza powyższego prowadzi do stwierdzenia, że pojęcie przewlekłości postępowania jest pojęciem szerszym aniżeli bezczynność. Sąd w związku ze stanowiskiem skarżących zaprezentowanym w skardze oraz analizą definicji obu instytucji prawnych przedstawionych powyżej potraktował wniesioną skargę, jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a powyższej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu powyższego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza możliwość jej uwzględnienia w omawianym zakresie, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji, postępowanie sądowo-administracyjne dotyczące bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania podlega umorzeniu. W niniejszej sprawie organ rozpoznał wniesiony w sprawie wniosek decyzją wydaną w dniu [...] października 2014 r. tj. po terminie wniesienia do tut. sądu skargi ale przed jej rozpatrzeniem przez Sąd. W związku z powyższym, wydanie przez organ decyzji wyłączyło możliwość wydania przez sąd wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku, albowiem został on rozpoznany, a postępowanie sądowe w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W tym miejscu należy jednak wskazać, że przepis art. 149 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, że jego opieszałość jakkolwiek naganna, nie nosi jednakże cechy rażącego naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11). W przedmiotowej sprawie, Minister podejmował czynności w sprawie, czynił to jednak niesprawnie, w znaczących odstępach czasu mobilizowany aktywnością pełnomocnika skarżących. Jednocześnie jednak Sąd zauważa, że dostrzega realia prowadzenia przez ten organ dużej liczby analogicznych postępowań i trudności z dotrzymaniem terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez Ministra obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego to w okolicznościach niniejszej sprawy determinuje ocenę, że zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w treści wyroku.