I SAB/Wa 412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.N. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 14 grudnia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip. [...] rej hip. [...] , w części stanowiącej obecnie część działek ew. o nr [...] z obrębu [...] oraz działek ew. nr [....] z obrębu [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na A. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. A.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], przy rozpoznawaniu złożonego w imieniu jego poprzednika prawnego (J. S. N.) wniosku z 14 grudnia 1949 r. o przyznanie, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret", prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], wchodzącej w skład dawnej nieruchomości ozn. hip. jako "[...]", rej hip[...] -w części w jakiej wniosek ów dotyczy gruntu stanowiącego aktualnie część działek ew. oznaczonych nr nr: [...] z obrębu [...] oraz nr nr: [...] z obrębu [...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Zawisłe obecnie przed Prezydentem [...] postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości, jest konsekwencją wyeliminowania ze skutkiem ex tunc przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] września 2016 r. nr [...], uprzednio wydanego w sprawie negatywnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1953 r. nr [...]. Efektem bowiem tej decyzji było "odżycie" wniosku dekretowego J. S. N.. Akta sprawy po wydaniu przywołanej decyzji, zwrócone zostały Prezydentowi [...] [...] października 2016 r. Przed ich zwrotem zaś, A. N. ponowił [...] września 2016 r. wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, nawiązując do konsekwencji wynikających z decyzji nadzorczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, ww. pismem z [...] sierpnia 2018 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z ponagleniem, a w dalszej kolejności wniósł wskazaną na wstępie skargę, w której domagał się: stwierdzenia, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego [...] dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskował także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi podkreślał, że w toku prowadzonego postępowania organ nie powiadomił go o przyczynach zwłoki, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego jest zobowiązany dyspozycją art. 36 § 1 k.p.a. Podejmowane zaś przez jego pełnomocnika wielokrotne kontakty z zajmującym się sprawą Biurem Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] nie przynosiły pozytywnego skutku. Zwracał przy tym uwagę, że brak zakończenia postępowania blokuje mu postępowanie sądowe, a tym samym uniemożliwia dochodzenie jego praw. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...], zawiesiło prowadzone z wniosku skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1953 r. nr [...] dotyczącego przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], [...], [...] stanowiącej działki ozn. numerami [..] do [..] i zobowiązało ww. do wykazania wszystkich spadkobierców współwłaścicielki tej nieruchomości. Powoływało się także na bezskuteczną próbę zawarcia ugody w postępowaniu prowadzonym przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] (sygn. akt [...] o odszkodowanie za szkody wynikające z wydanego z naruszeniem prawa orzeczenia z 5 czerwca 1953 r., a nadto na przekazanie [...] stycznia 2017 r. akt przedmiotowej nieruchomości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do sprawy nr [...] i brak ich zwrotu do dnia udzielania odpowiedzi na skargę. Przywoływało także wydaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z [...] listopada 2014 r. dotyczącą orzeczenia administracyjnego mającego za przedmiot dawną nieruchomość warszawską oznaczona jako "Kaskada fabryczna Nr [...] lit. [...] ". Krańcowo Prezydent podnosił argument, że ponaglenie oraz skarga na bezczynność wpłynęły do Biura Spraw Dekretowych w tym samym dniu, tj.[...] sierpnia 2019 r. W replice do stanowiska organu skarżący zwracał uwagę, że Prezydent [...] myli różne postępowania administracyjne, w efekcie czego nie odnosi się do tego w którym rzeczywiście wniesiona została skarga na bezczynność. Brak zaś orientacji organu w przedmiocie poszczególnych postępowań (co miało miejsce także na etapie procedowania sprawy) stanowi dodatkowy czynnik wskazujący na zasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem jej jest bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku byłego właściciela z [...] maja 1949 r. ustanowienia w trybie art. 7 dekretu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (pochodzącej z dawnej nieruchomości rej hip. [...]), wchodzącego obecnie w skład działek ew. oznaczonych nr nr: [...] z obrębu [...] oraz nr nr: [...] z obrębu [...]. Postępowanie to "odżyło" po stwierdzeniu nieważności uprzednio wydanego w sprawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1953 r. W pierwszej kolejności, wobec zawartej w odpowiedzi na skargę sugestii o przedwcześnie wniesionej skardze - tak bowiem odczytać można argument o równoczesnym wpływie do komórki organizacyjnej urzędu obsługującego organ tak ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., jak i skargi – wyjaśnić wypada, że dla dopuszczalności skargi okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia. Złożenie ponaglenia jest jedynie formalnym wymogiem skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postepowania. Spełnienie natomiast wymogu wyczerpania środków zaskarżenia - o czym stanowi art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a." - następuje już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienie NSA z 25 maja 2018 r. II OSK 1210/18, lex nr 2520783). Odnosząc się natomiast do przedmiotu skargi wskazać należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą jest nią niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] (organu aktualnie właściwego do rozpoznania wniosku). Niespornym pozostaje bowiem, że po stwierdzeniu [...] września 2016 r. nieważności uprzednio wydanego orzeczenia dekretowego, sprawa o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu ww. nieruchomości nie została załatwiona. Zakładając nawet, że termin do rozpoznania ponownie sprawy zaczął biec Prezydentowi [...] od dnia zwrotu akt z Kolegium (a nie od momentu uzyskania przez decyzję nadzorczą waloru ostateczności), to już tylko proste zestawienie daty przekazania tych akt ([...] października 2016 r.) z dniem wyrokowania (5 lutego 2020 r.) wskazuje, że postępowanie to prowadzone jest od ponad 3 lat. Przez ten czas organ nie tylko zaś nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., ale w ogóle – jak wynika z przekazanych akt administracyjnych - nie podejmował czynności procesowych ukierunkowanych na jej załatwienie. Jego aktywność w sprawie ograniczona była w istocie do udzielania odpowiedzi różnego rodzaju organom (Kolegium, Prokuratorii Generalnej RP), a także pełnomocnikowi strony o miejscu do którego przekazane zostały akta. Powyższe implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia zaś ponad trzyletnia zwłoka w rozpoznaniu podania strony stanowi przykład oczywistego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Wprawdzie z akt wynika, że równolegle skarżący inicjował także inne postępowania nadzwyczajne w odniesieniu do decyzji mających za przedmiot sąsiednie nieruchomości, co powodowało, że po części wspólne dla nich akta własnościowe, niezbędne do rozpoznania wniosku dekretowego J. S. N. z [...] grudnia 1949 r. były przekazywane innemu organowi (tu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, skąd zwrócone zostały [...] listopada 2019 r.). Jednakże okoliczność ta, choć bez wątpienia musiała rzutować na tempo procedowania niniejszej sprawy, nie może usprawiedliwiać tak znacznej zwłoki. Przywoływane z kolei w odpowiedzi na skargę postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w celu ustalenia następstwa prawnego po jednej z jego stron wydane zostało w odrębnej sprawie. Pozostaje więc bez związku z tą, w której załatwieniu Prezydent [...] działa opieszale. Podobnie rzecz się ma z powoływaną przezeń decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...]. Wyznaczając termin w jakim organ winien rozpoznać wniosek, Sąd wziął pod uwagę skomplikowaną materię sprawy w jakiej Prezydent [...] będzie orzekał, wymagającą przy rekonstruowaniu stanu faktycznego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia pozyskania jak też przeanalizowania archiwalnej dokumentacji wytworzonej na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Uwzględniając zatem te uwarunkowania ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest skompletowania pełnego materiału dowodowego i zakończenia postępowania będzie termin czterech miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z 202 § 2 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.