I SAB/Wa 413/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.N. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip. "[...] nr [...] lit. [...] rej. hip. [...] ", w części stanowiącej obecnie działki ew. o nr [...] z obrębu [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na A. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. A. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], przy rozpoznawaniu złożonego w imieniu jego poprzednika prawnego (J. N.) wniosku z [...] maja 1949 r. o przyznanie, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret", prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w W. przy ulicach: [...], [...], [...] i [...], wchodzącej w skład dawnej nieruchomości ozn. hip. jako "[...]", rej hip. [...] -w części w jakiej wniosek ów dotyczy gruntu stanowiącego aktualnie działki nr nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Zawisłe obecnie przed Prezydentem [...] postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości, jest konsekwencją częściowego wyeliminowania ze skutkiem ex tunc przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...], uprzednio wydanego w sprawie negatywnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1953 r. nr [...]. Efektem bowiem tej decyzji było "odżycie" wniosku dekretowego J. N.. Akta sprawy po wydaniu przywołanej decyzji, zwrócone zostały Prezydentowi [...] [...] marca 2015 r. Przed ich zwrotem zaś, A. N. ponowił [...] grudnia 2014 r. wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, nawiązując do konsekwencji wynikających z decyzji nadzorczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, ww. pismem z [...] sierpnia 2018 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z ponagleniem, a w dalszej kolejności wniósł wskazaną na wstępie skargę, w której domagał się: stwierdzenia, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego Prezydent [...] dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskował także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi podkreślał, że w toku prowadzonego postępowania organ nie powiadomił go o przyczynach zwłoki, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego jest zobowiązany dyspozycją art. 36 § 1 k.p.a. Podejmowane zaś przez jego pełnomocnika wielokrotne kontakty z zajmującym się sprawą Biurem Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] nie przynosiły pozytywnego skutku. Zwracał przy tym uwagę, że brak zakończenia postępowania blokuje mu postępowanie sądowe, a tym samym uniemożliwia dochodzenie jego praw. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...], zawiesiło prowadzone z wniosku skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1953 r. nr [...] dotyczącego przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...] [...] stanowiącej działki ozn. numerami [...] do [...] i zobowiązało ww. do wykazania wszystkich spadkobierców współwłaścicielki tej nieruchomości. Powoływało się także na bezskuteczną próbę zawarcia ugody w postępowaniu prowadzonym przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. (sygn. akt [...] Co [...]) o odszkodowanie za szkody wynikające z wydanego z naruszeniem prawa orzeczenia z [...] czerwca 1953 r., a nadto na przekazanie [...] stycznia 2017 r. akt przedmiotowej nieruchomości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do sprawy nr [...] i brak ich zwrotu do dnia udzielania odpowiedzi na skargę. Krańcowo Prezydent podnosił argument, że ponaglenie oraz skarga na bezczynność wpłynęły do Biura Spraw Dekretowych w tym samym dniu, tj. [...] sierpnia 2019 r. W replice do stanowiska organu skarżący zwracał uwagę, że Prezydent [...] myli różne postępowania administracyjne, w efekcie czego nie odnosi się do tego w którym rzeczywiście wniesiona została skarga na bezczynność. Brak zaś orientacji organu w przedmiocie poszczególnych postępowań (co miało miejsce także na etapie procedowania sprawy) stanowi dodatkowy czynnik wskazujący na zasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem jej jest bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku byłego właściciela z [...] maja 1949 r. ustanowienia w trybie art. 7 dekretu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], [...] [...] i [...] (pochodzącej z dawnej nieruchomości rej hip. [...])- w części w jakiej dotyczy on gruntu wchodzącego obecnie w skład działek nr nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Postępowanie to "odżyło" po częściowym stwierdzeniu nieważności uprzednio wydanego w sprawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1953 r. W pierwszej kolejności, wobec zawartej w odpowiedzi na skargę sugestii o przedwcześnie wniesionej skardze - tak bowiem odczytać można argument o równoczesnym wpływie do komórki organizacyjnej urzędu obsługującego organ tak ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., jak i skargi – wyjaśnić wypada, że dla dopuszczalności skargi okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia. Złożenie ponaglenia jest jedynie formalnym wymogiem skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postepowania. Spełnienie natomiast wymogu wyczerpania środków zaskarżenia - o czym stanowi art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a." - następuje już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienie NSA z 25 maja 2018 r. II OSK 1210/18, lex nr 2520783). Odnosząc się natomiast do przedmiotu skargi wskazać należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą jest nią niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a.". Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] (organu aktualnie właściwego do rozpoznania wniosku). Niespornym pozostaje bowiem, że po stwierdzeniu [...] listopada 2014 r. częściowej nieważności uprzednio wydanego orzeczenia dekretowego, sprawa o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu ww. nieruchomości (w zakresie którego stwierdzono nieważność orzeczenia z [...] czerwca 1953 r.) nie została załatwiona. Zakładając nawet, że termin do rozpoznania ponownie sprawy zaczął biec Prezydentowi [...] od dnia zwrotu akt z Kolegium (a nie od momentu uzyskania przez decyzję nadzorczą waloru ostateczności), to już tylko proste zestawienie daty przekazania tych akt ([...] marca 2015 r.) z dniem wyrokowania ([...] lutego 2020 r.) wskazuje, że postępowanie to prowadzone jest od niemal 5 lat. Przez ten czas organ nie tylko zaś nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., ale w ogóle – jak wynika z przekazanych akt administracyjnych - nie podejmował czynności procesowych ukierunkowanych na jej załatwienie. Powyższe implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia zaś niemal pięcioletnia zwłoka w rozpoznaniu podania strony stanowi przykład oczywistego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Wprawdzie z akt wynika, że równolegle skarżący inicjował także inne postępowania nadzwyczajne w odniesieniu do decyzji mających za przedmiot sąsiednie nieruchomości, co powodowało, że po części wspólne dla nich akta własnościowe, niezbędne do rozpoznania wniosku dekretowego J. N. z [...] maja 1949 r. były przekazywane innemu organowi (tu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu). Jednakże okoliczność ta, choć bez wątpienia musiała rzutować na tempo procedowania niniejszej sprawy, nie może usprawiedliwiać tak znacznej zwłoki. Przywoływane z kolei w odpowiedzi na skargę postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w celu ustalenia następstwa prawnego po jednej z jego stron – jak zasadnie zwracał uwagę skarżący - wydane zostało w odrębnej sprawie. Pozostaje więc bez związku z tą, w której załatwieniu Prezydent [...] działa opieszale. Wyznaczając termin w jakim organ winien rozpoznać wniosek, Sąd wziął pod uwagę skomplikowaną materię sprawy w jakiej Prezydent [...] będzie orzekał, wymagającą przy rekonstruowaniu stanu faktycznego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia pozyskania jak też przeanalizowania archiwalnej dokumentacji wytworzonej na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Uwzględniając zatem te uwarunkowania ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest skompletowania pełnego materiału dowodowego i zakończenia postępowania będzie termin czterech miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z 202 § 2 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. ----------------------- 3