I SAB/Wa 414/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S., T. O. i T. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Pismem z 15 września 2021 r. J. S., T. R. i T. R., reprezentowane przez adwokata, wniosły skargę na przewlekłość w prowadzonym przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1972 r. odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], hip. [...], oraz wniosły o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie i stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z jednoczesnym zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że postanowieniem z [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało do rozpoznania według właściwości wniosek J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1972 r. Pomimo powyższego do dnia złożenia skargi organ nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie, czym w sposób rażący naruszył terminy określone w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podkreślając, że postanowieniem z [...] listopada 2010 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów określonych k.p.a. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podjął przedmiotowe postępowanie. Od dnia podjęcia postępowania organ wykonał szereg czynności mających na celu ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania, w szczególności poprzez weryfikację wpisów w księgach wieczystych prowadzonych dla lokali w budynku przy [...], a także ustalanie następców prawnych zmarłych stron. W tym celu organ występował do sądów spadku, a także do osób będących potencjalnymi następcami prawnymi zmarłych stron. W toku przeprowadzonych przez organ czynności w systemie teleinformatycznym Rejestry Notarialne, zawierającym informacje o sądowych stwierdzeniach nabycia spadku wydanych po dniu [...] września 2016 r. oraz notarialnych aktach poświadczenia dziedziczenia sporządzonych po dniu [...] marca 2009 r., stwierdzono brak wpisów informujących o wydaniu aktów poświadczenia dziedziczenia lub sądowych stwierdzeń nabycia spadku po następujących właścicielach lokali, będących stronami niniejszego postępowania: zmarłym [...] maja 2021 r. K. L., zmarłym [...] listopada 2012 r. F. B., zmarłej [...] kwietnia 2019 r. M. L., zmarłej [...] lutego 2017 r. A. J., zmarłej [...] sierpnia 2018 r. U. S., zmarłej [...] stycznia 2019 r. M. W. i zmarłej [...] maja 2021 r. A. W. Ponadto organ nie uzyskał odpowiedzi na skierowane do Sądu Rejonowego dla [...] w W. pismo z [...] lipca 2021 r. zawierające prośbę o udzielenie informacji, czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym w dniu [...] listopada 2012 r. F. B. Mając na uwadze powyższe, istniały podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Z dniem [...] września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Tym samym postępowanie w sprawie zostało zakończone, o czym strony zostały powiadomione pismem z dnia [...] października 2021 r. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Minister Rozwoju i Technologii podkreślił, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów [...] obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz rozpatrzenie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ przy tym nie może dopuścić, aby którakolwiek ze stron postępowania została pominięta. Bardzo duża liczba spraw prowadzonych przez każdego z referentów, stan pandemii i utrudniona ciągłość w pracy spowodowana m.in. zwolnieniami lekarskimi pracowników, uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie. Wskazane okoliczności powinny wpływać na ocenę zaistnienia przewlekłości oraz ewentualnego stopnia tego naruszenia. Mając zaś na uwadze okoliczność, że postępowanie w sprawie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), za bezprzedmiotowe należy uznać zawarte w skardze żądanie wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżące pismem z 15 września 2021 r. wniosły do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii ponaglenie w sprawie wywołanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1972 r. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi zaznaczyć trzeba, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zagadnienie, czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny. Przewlekłość postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że nie jest uzasadniona skarga złożona w niniejszej sprawie, w której skarżące domagają się stwierdzenia przewlekłości postępowania przed Ministrem Rozwoju i Technologii w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1972 r. Na uwagę zasługuje, że przez wzgląd na wątpliwości co do właściwości w tej sprawie organu naczelnego, Minister Budownictwa postanowieniem z [..] czerwca 2007 r. przekazał sprawę do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00. Kolegium nie podzielając stanowiska Ministra, przy piśmie z [...] marca 2009 r. zwróciło akta sprawy wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Postanowieniem z 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OW 183/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Ministra Infrastruktury o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jaki zaistniał pomiędzy organami w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozostające w sporze organy powinny w pierwszej kolejności wyjaśnić w oparciu o miarodajne w tym zakresie źródła stan prawny działek nr [...] i nr [...] na dzień złożenia wniosku nieważnościowego. Znaczna część dalszych działań Ministra podyktowana była gromadzeniu akt, a nade wszystko ustaleniu stron postępowania. Zauważyć trzeba, że współużytkownikami wieczystymi nieruchomości są właściciele [...] wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie. Informacje o śmierci kolejnych stron wymagały nie tylko potwierdzenia w drodze aktu urzędowego, ale przede wszystkim ustalenia następców prawnych. Postanowieniem z [...] listopada 2010 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie i wezwał wymienione w nim osoby do wystąpienia do sądu spadku o stwierdzenie nabycia spadku. Z uprawnienia do skontrolowania tego postanowienia w stosownym trybie nie skorzystała żadna ze stron. Podjęcie postępowania nastąpiło postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Stwierdzić trzeba, że podejmowane w toku prowadzonego postępowania czynności charakteryzowały się niezbędną do terminowego zakończenia sprawy koncentracją, służącą wyjaśnieniu wszelkich istotnych okoliczności i zebrania niezbędnego materiału dowodowego. Organ niezwłocznie reagował na zmiany w kręgu stron postępowania, podejmując sprawnie stosowne działania, których skuteczność zależała w dużej mierze od aktywności potencjalnych spadkobierców po zmarłych współużytkownikach wieczystych gruntu nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, za wyraźną wolą skarżących, była kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania, rozumianego jako podejmowanie opieszale, nieskutecznie i niesprawnie działań służących załatwieniu sprawy. Poza zakresem rozważań Sąd pozostawił zatem informację zawartą w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą Minister uznał, że w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, strony pismem z [...] października 2021 r. zostały poinformowane o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Kwestia ta mogła stanowić punkt odniesienia jako element sprawy w postępowaniu służącym wykazaniu bezczynności organu. Podkreślić wypada, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Z takimi zaś działaniami nie mamy do czynienia w tej sprawie. Brak zatem podstaw do uznania za przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.