I SAB/Wa 416/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Spółdzielni [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2019 r. S. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] W uzasadnieniu skargi strona opisała dotychczasowy tok postępowania w sprawie, podkreślając, że od daty złożenia do organu powołanego na wstępie wniosku minęło 8 miesięcy, a Prezydent nie wydał stosownego zaświadczenia mimo obowiązku wydania go w ciągu 4 miesięcy od daty złożenia tego wniosku - co świadczy o bezczynności organu. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta do załatwienia sprawy poprzez wyznaczenie organowi terminu do rozpoznania wniosku, jak również o stwierdzenie rażącej bezczynności organu a także o zobowiązanie organu do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych zaistniałej w niniejszej sprawie bezczynności. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowe postępowanie w sprawie, podnosząc, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 916) organ wydaje zaświadczenie o przekształceniu na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania tego wniosku. Z kolei z art. 35 § 5 k.pa wynika, iż do terminów załatwiana spraw nie wlicza się m.in. określonych w przepisach szczególnych i w przepisach kpa terminów dokonania określonych czynności przez organ prowadzący postępowanie, inny organ oraz strony i uczestników postępowania. Jednocześnie w razie gdy czynność procesowa została dokonana przed upływem wyznaczonego terminu, od terminu załatwienia sprawy odlicza się okres, jaki upłynął do dnia dokonania czynności. Zdaniem organu tym samym do 4 – miesięcznego terminu na wydanie zaświadczenia na wniosek użytkownika wieczystego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – w związku z tym, że skarżąca nie złożyła oświadczenia w terminie, o którym mowa w art. 26 ust. 1 tej ustawy - nie wlicza się okresu od dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia do dnia 31 marca 2019 r. Ponadto Prezydent podkreślił, że w sprawie wydania zaświadczenia dotyczącego przedmiotowej nieruchomości przeprowadził konieczne postępowanie wyjaśniające i ustalił, iż dla budynku znajdującego się na tej nieruchomości, w operacie ewidencji gruntów i budynków, nie zostały ujawnione dane dotyczące lokali. Natomiast aby ustalić czy nieruchomość spełnia wymogi określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. niezbędnym jest dysponowanie przez organ danymi, zawartymi w rejestrach, ewidencjach lub zbiorach dokumentów, wskazującymi, że co najmniej połowa liczby lokali to lokale mieszkalne. W dalszej kolejności organ zobligowany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy przekształcenie rodzi konieczność zastosowana przepisów o pomocy publicznej. W tym celu, w ocenie organu, niezbędne jest dysponowanie wiedzą czy w budynku znajdują się lokale o innym przeznaczeniu niż mieszkalne. Jeżeli w budynku znajdują się lokale użytkowe, to organ musi mieć wiedzę o ich powierzchni, gdyż zobowiązany jest wyliczyć wysokość udzielonej pomocy publicznej. Wobec tego konieczne jest dysponowane rejestrami, z których jednoznacznie będzie wynikało ile w budynku jest lokali z jednoczesnym określeniem ich funkcji i powierzchni wraz z ewentualną powierzchnią pomieszczeń przynależnych. Dlatego też organ pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. poinformował skarżącą o konieczności podjęcia czynności prowadzących do ujawnienia danych w operacie ewidencji gruntów i budynków, które są niezbędne do przeprowadzenia postępowań wyjaśniających, poprzedzających wydanie zaświadczenia. W sytuacji gdy skarżąca nie podjęła żadnych działań prowadzących do ujawnienia danych o wszystkich lokalach w ewidencji gruntów i budynków, organ nie dysponując konieczną wiedzą nie może potwierdzić faktu przekształcenia. W replice do odpowiedzi organu na skargę, skarżąca wskazała na błędne stanowisko organu dotyczące rozpoczęcia biegu terminu do wydania wnioskowanego zaświadczenia oraz podniosła, że nie do przyjęcia jest założenie organu, iż to skarżąca powinna dostarczyć mu dane ewidencyjne, w sytuacji gdy organ z mocy samego prawa powinien dane te posiadać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym stosownie do art. 35 § 4 kpa przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż wskazane powyżej. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w wydaniu zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Wobec tego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność w wydaniu zaświadczenia o którym mowa w art. 217 § 1 kpa. Co prawda zgodnie z art. 1 kpa wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji, ale jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w kpa. Zatem o ile samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. W konsekwencji bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 ppsa obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jednocześnie w myśl art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei stosownie do art. 217 § 3 kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przy czym podkreślenia wymaga, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy się w tym miejscu jednak odnieść do ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. 2019. poz. 916). Stosownie do art. 4 tej ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane odpowiednio przez burmistrza lub prezydenta miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa – w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 3 ustawy). Jak wynika art. 4 ust. 2 powyższej ustawy, organ wydaje zaświadczenie: 1) z urzędu – nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia, albo 2) na wniosek właściciela – w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, albo 3) na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu – w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Wobec tego ww. wskazany art. 4 szczegółowo reguluje kwestie wydawania zaświadczenia i treści zaświadczenia. Z racji przyjętych rozwiązań ustawowych przewidujących potwierdzenie przekształcenia w formie zaświadczenia (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy) żądanie ustalenia spełnienia przesłanek nakazujących stosowanie przepisów ustawy należy do właściwego organu związanego w tym przypadku normą art. 218 § 1 i 2 kpa. Wymaga podkreślenia, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. W ocenie Sądu skarżąca posiada interes prawny w żądaniu wydania jej wnioskowanego zaświadczenia o potwierdzeniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...]. W zaistniałej sytuacji niewątpliwie bowiem skarżącej dotyczy art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., a więc wydanie zaświadczenia winno nastąpić w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...]. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2019 r. i od tego momentu, zgodnie z art. 61 § 3 kpa, rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w niniejszej sprawie treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – tj. 4 miesiące od dnia otrzymania przez organ wniosku. Tymczasem pomimo upływu ponad 11 miesięcy od dnia wpływu wniosku Prezydent nie wydał stosownego zaświadczenia ani też nie odmówił jego wydania, co stanowi o zasadności skargi. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił, że organ czynił w sprawie konieczne działania w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, co spowodowało niemożność zakończenia sprawy przez organ w terminie ustawowym. Przy czym zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie stanowiła rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności organu mamy do czynienia wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania, zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ podejmował bowiem działania zmierzające do załatwienia sprawy, o czym informował skarżącą. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.