I SAB/Wa 420/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku E. G. z dnia 17 lipca 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. hip. "Nieruchomość pod nazwą Plac Nr [...] z Kolonii [...] rej. hip. [...]" – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 maja 2017 r. (data pierwszej prezentaty) E. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] dotyczące rozpoznania jej wniosku z 17 lipca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...] (obecnie [...]) oznaczoną hip. nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia 3 maja 1949 r. S. G. - dawny właściciel przedmiotowej nieruchomości - złożył wniosek o przyznanie mu prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Wniosek dekretowy został rozpatrzony w dniu [...] maja 2015 r. decyzją Prezydenta [...] odmawiającą przyznania S. G. prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu położonego w W. przy dawnej ul. [...] (obecnie [...]) stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], nr [...] i nr [...]. Od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie i w dniu [...] czerwca 2015 r. stwierdzono, że ww. decyzja jest ostateczna. Następnie w dniu 17 lipca 2015 r. córka S. G. E. G. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...] (obecnie [...]) oznaczoną hip. nr [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent [...] wystąpił do Dyrektora Archiwum Państwowego z prośbą o udzielenie informacji, jakie było przeznaczenie przedmiotowego terenu przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) tj. przed dniem [...].11.1945 r. w Ogólnym Planie Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. sygn. [...] wraz z odpowiednim opisem dotyczącym tego terenu. Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent [...] wystąpił do Urzędu [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z prośbą o udzielenie informacji odnośnie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie [...]) oznaczoną hip. "Nieruchomość pod nazwą Plac Nr [...] z Kolonii [...]" rej. hip. [...] w zakresie: - czy teren przedmiotowej nieruchomości objęty został jakąkolwiek decyzją lokalizacyjną, - kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją inwestycji, - kiedy ewentualnie inwestycja została zrealizowana, - czy teren przedmiotowej nieruchomości przed zrealizowaniem inwestycji był zagospodarowany przez kogoś innego niż poprzedni właściciel lub jego następca prawny. Zaś pismami z dnia [...] grudnia 2015 r. organ wystąpił do: - Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z prośbą o przesłanie kopii dokumentów: aktu notarialnego z [...] marca 1998 r. oraz decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę, - Urzędu [...] Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] o udzielenie informacji odnośnie sposobu władania przez Miasto przedmiotową nieruchomością i aktualnego wykorzystania terenu oraz z prośbą o przesłanie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego i aktów notarialnych dotyczących obrotu tą nieruchomością. Natomiast pismem z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent [...] poinformował E. G., że do uzyskania kompletu dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania, pozostaje wykonanie operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania. Z uwagi na bardzo dużą ilość spraw oczekujących na zlecenie operatu szacunkowego nie zostało jeszcze zlecone wykonanie tego operatu. Jednocześnie oświadczył, iż decyzja w tej sprawie zostanie wydana w przewidywanym terminie do dnia 31 lipca 2016 r. Ponieważ termin ten nie został dotrzymany, dlatego też E. G. w dniu [...] września 2016 r. wniosła - na zasadzie art. 37 § 1 kpa - zażalenie do Wojewody [...] na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta [...]. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi Miasta [...] dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący do jednego miesiąca od dnia otrzymania postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, że stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda dodał, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Prezydent [...] nie dotrzymał ww. terminu - tym samym pozostaje w bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa - a zatem zachodzi konieczność wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia tej sprawy. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu 29 marca 2017 r. - zatem wyznaczony miesięczny termin upłynął w dniu 29 kwietnia 2017 r. Ponieważ termin wyznaczony przez Wojewodę nie został dotrzymany, dlatego też E. G. w dniu 22 maja 2017 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] dotyczące rozpoznania jej wniosku z 17 lipca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...] (obecnie [...]) oznaczoną hip. nr [...] - zarzucając mu naruszenie prawa poprzez przekroczenie terminów rozpoznania sprawy określonych przepisami kpa. Podniosła, że od złożenia wniosku upłynęło już dwa lata a sprawa nie została rozstrzygnięta, nie zostały też dotrzymane terminy wyznaczone przez Prezydenta [...] i Wojewodę [...]. W skardze wnosiła o: - zobowiązanie Prezydenta [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia wydania wyroku, - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent [...] wystąpił do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] o prośbą o podanie informacji w jakiej dacie zagospodarowany został teren zielony i ciągi komunikacyjne piesze wokół budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz w jakiej dacie został wybudowany budynek hydroforni. Jednocześnie pismem z tej samej daty poinformował E. G., iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką i w tym celu wystąpiono do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami. Z uwagi na powyższe nie było możliwości zakończenia tej sprawy we wcześniejszym terminie. Organ wskazał też, że przewidywany termin rozpatrzenia wniosku planowany jest na dzień 31 października 2017 r. Zaś w odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż do zakończenia postępowania niezbędne jest ustalenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką i w tym celu wystąpiono do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami. Dodał, że skarżąca została poinformowana o aktualnym stanie sprawy i o tym, iż przewidywany termin rozpatrzenia wniosku planowany jest na dzień 31 października 2017 r. Do dnia 19 grudnia 2017 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja o zakończeniu postępowania administracyjnego objętego niniejszą skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody [...]. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast w myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma zatem miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd - badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - bierze pod uwagę stan prawny i akta sprawy istniejące w dniu wyrokowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Prezydent [...] uchybił powołanym na wstępie przepisom bowiem, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...] (obecnie [...]) został do niego złożony w dniu 17 lipca 2015 r. i do dnia wydania rozstrzygnięcia przez Sąd nie został rozpoznany. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość uznać należy za uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił bowiem wskazanym wyżej przepisom procesowym, określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa." Sąd uznał jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ nie tylko nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa i w postanowieniu Wojewody [...], ale także tych, które sam wyznaczył. Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków dotyczących niezwłocznego załatwienia sprawy i oceny tej nie zmienia podnoszona przez organ okoliczność informowania strony o przyczynach zwłoki i wskazanie nowego terminu rozpoznania sprawy. Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest przez organ administracji prawie 2,5 roku i nadal znajduje się na etapie gromadzenia materiału dowodowego dotyczącego ustalenia dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Przy czym dzieje się tak w sytuacji, gdy już ponad półtora roku wcześniej pismem z [...] kwietnia 2016 r. organ informuje skarżącą, iż do uzyskania kompletu dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania pozostaje wykonanie operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania i że decyzja w tej sprawie zostanie wydana w przewidywanym terminie do dnia 31 lipca 2016 r. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin dwumiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent [...] powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w ustawowym terminie. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 7798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącej od organu sum pieniężnych. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z przewlekłością postępowania krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako przewlekłego prowadzenia postępowania które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłości postępowania. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.