I SAB/Wa 427/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę. A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku w przedmiocie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ulicy [...], oznaczonej hip. Nr [...]. Stan faktyczny i prawny w tej sprawie przedstawia się następująco. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. – oddziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] września 1948 r. tytuł własności do nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], nr hip. [...], przysługiwał S. M. i K. M. w częściach równych niepodzielnie. Jak wynika z akt sprawy, jeden ze współwłaścicieli – S. M., złożył w imieniu swoim i brata wniosek z dnia 18 września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej, z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1958 r. odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, wobec przeznaczenia tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego W. z dnia [...] czerwca 1987 r. (sygn. akt [...]) spadek po S. M. nabyła żona A. M. i syn A. M. Natomiast postanowieniem z dnia [...] marca 1995 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy W. stwierdził, że spadek po A. M. nabył A. M. w całości. Działając na wniosek A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2001 r. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W., wskazując błędnie jako datę orzeczenia [...] sierpnia 1953 r., zamiast [...] sierpnia 1958 r. Decyzja ta została później sprostowana, w zakresie daty orzeczenia PRN, postanowieniem SKO w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. Po przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia wniosku S. M. (w miejsce którego wstąpił jego spadkobierca A. M.) złożonego w dniu 18 września 1948 r. w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 września 1945 r., Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne, do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania i sprostowania decyzji SKO z dnia [...] marca 2001 r. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i zawiesiło postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 1948 r., do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania, w prawem przepisanej formie. Organ drugiej instancji wezwał ponadto A. M. do wystąpienia w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia do właściwego sądu powszechnego, z wnioskiem o uznanie skuteczności na obszarze Polski aktu prawnego wydanego przez Trzeci Sąd Pierwszej Instancji Cywilnej Okręgu Sądowego Dystryktu Federalnego i Stanu [...] w C. z dnia [...] czerwca 1990 r., dotyczącego nabycia spadku po C. M. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r. I SA/Wa 2066/04 skargę oddalił, uznając zawieszenie postępowania za zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. I OSK 300/06 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA, wskazując, iż skuteczność na obszarze Polski wspomnianego orzeczenia sądu zagranicznego (dotyczącego spadku po C. M.) zależy od uznania go przez sąd polski, a rozstrzygnięcie w przedmiocie uznania stanowi kwestię prejudycjalną. Następnie A. M. uzyskał postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym wchodzące w skład spadku po K. M. – zmarłym w dniu [...] lipca 1989 r. [...] w W. – nieruchomości położone na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej nabył A. M. w całości. Wskazując, iż w ten sposób rozstrzygnięta została kwestia prejudycjalna dotycząca spadku po K. M., A. M. zażądał podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie wniosku dekretowego. Początkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Błędnie zresztą obydwa organy wskazały, że zawieszenie postępowania nastąpiło postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004 r., uchylonym wszak reformatoryjnym postanowieniem SKO z dnia [...] października 2004 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. po raz kolejny odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Tym razem Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., po rozpoznaniu zażalenia A. M., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO wskazało, odmiennie niż w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2010 r., iż skarżący nie przedstawił stosownego orzeczenia o uznaniu aktu sądu zagranicznego dotyczącego spadku po K. M., zaś Kolegium jest związane oceną prawną WSA i NSA, że sprawa o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, w trybie dekretu [...], nie jest sprawą o prawa rzeczowe na nieruchomości. W tej sytuacji postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia nieruchomości wchodzących w skład spadku nie stanowi podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania. Wnosząc w październiku 2011 r. wspomnianą na wstępie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku w przedmiocie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu przy ulicy [...] w W., A. M. stwierdził między innymi, że mimo skierowanych wystąpień Prezydent W. nie nadał postępowaniu właściwego biegu, co zmusiło go do złożenia zażalenia na bezczynność Prezydenta W. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało jednak zażalenie skarżącego za nieuzasadnione, z uwagi na to, że Prezydent W. w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. Takie stanowisko skarżący uznaje za błędne. Twierdzi, że wykonał zobowiązanie wynikające z postanowienia o zawieszeniu postępowania. W takiej sytuacji odmowa podjęcia zawieszonego postępowania jest niezasadna i powoduje, że organ znajduje się w zwłoce co do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 97 § 2 kpa. organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W niniejszej sprawie Prezydent W. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania i wskazał na konieczność wystąpienia przez skarżącego do sądu powszechnego o uznanie skuteczności na obszarze RP aktu prawnego wydanego przez Trzeci Sąd Pierwszej Instancji Cywilnej Okręgu Sądowego Dystryktu Federalnego i Stanu [...] w C. z dnia [...] czerwca 1990 r. dotyczącego nabycia spadku po C. M. Prezydent W. wskazał, że postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 2009 r., które zgodnie z zobowiązaniem organu skarżący dostarczył, stwierdzające, że wchodzące w skład spadku po K. M. nieruchomości położone na obszarze RP nabył na podstawie testamentu w całości A. M., jest niewystarczające do uznania, że jest on spadkobiercą po K. M. Tymczasem uznać należy, że w sprawie ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, a mimo to organ nie podjął postępowania i nie wydał stosownej decyzji. Ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania rodzi obowiązek organu administracji publicznej jego podjęcia. Podjęcie zawieszonego postępowania po ustaniu przyczyn uzasadniających zawieszenia jest obowiązkiem organu, a nieuzasadniona odmowa jego podjęcia powoduje, że organ znajduje się w zwłoce co do merytorycznego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione, wskazując na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Pogląd ten nie jest kwestionowany w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07, LEX nr 437951). W chwili obecnej postępowanie w sprawie z wniosku S. M., w miejsce którego wstąpił A. M., o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ulicy [...], oznaczonej hip. Nr [...] – jest zawieszone, prawomocnym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2004 r. nr [...]. Ponadto ten sam organ ostatecznym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W tym miejscu wskazać należy na utrwalone już orzecznictwo, z którego wynika, że "nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego" (zob. wspomniany wyżej wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07 oraz postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r., II SA 697/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 50). W wyroku z dnia 20 kwietnia 1999 r. IV SAB 199/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że "Rozpatrując skargę na bezczynność organu, Sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli zasadności zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania formalnie przerywa bezczynność organu, gdyż zgodnie z art. 103 kpa wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego" (LEX nr 48746). W uzasadnieniu tego wyroku sąd wyjaśnił, że postanowienie o zawieszeniu podlega osobnemu zaskarżeniu (zażaleniem i w drodze skargi do sądu), w związku z tym podnoszenie kwestii zasadności zawieszenia postępowania w skardze na bezczynność "nie jest celowe, gdyż wykraczają one poza przedmiot postępowania sądowego w sprawie bezczynności." Zdaniem sądu takiej samej argumentacji można użyć w odniesieniu do postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro podlega ono zaskarżeniu zażaleniem (art. 101 § 3 K.p.a.), a w następstwie także skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), to w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu istoty sprawy (tu w przedmiocie wniosku dekretowego), sąd nie jest uprawniony do oceny zasadności postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zwłaszcza w sytuacji, gdy – jak w tej sprawie – skarga na postanowienie o zawieszeniu postępowania została prawomocnie oddalona. "Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.)" (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 II OSK 812/08, LEX nr 478295). W okolicznościach niniejszej sprawy Prezydent W. nie pozostaje w bezczynności, gdyż postępowanie jest prawomocnie zawieszone, a osobno zaskarżalne postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jest ostateczne. Bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 K.p.a.). Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Skoro postępowanie administracyjne w chwili wyrokowania spoczywało w organie wobec jego zawieszenia, to zaistniał na skutek postanowienia o zawieszeniu "specyficzny stan bezczynności", uniemożliwiający sądowi zastosowanie art. 149 P.p.s.a. (tak NSA w powoływanym już wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07 oraz np. w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. I OSK 1681/11). Przy tym ów "specyficzny stan bezczynności" uzasadnia oddalenie skargi, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W niniejszej sprawie ze skargi na bezczynność, sąd nie mógł także przeprowadzić kontroli zasadności postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Taką kontrolę sąd może przeprowadzić tylko na skutek skargi na to postanowienie. W tej sytuacji, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.