I SAB/Wa 439/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. M. i J. N. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę. W. M. i J. N. (dalej jako "skarżące") pismem z [...] czerwca 2017 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2017 r. o wydzielenie do odrębnego rozpoznania postępowania w zakresie wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych, objęcie postępowaniem dwóch dodatkowych działek oraz częściowe podjęcie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazały, że niniejsza sprawa, zainicjowana wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1960 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1960 r. nr [...] odmawiające przyznania K. M. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...], nr hip.[...], rej. hip.[...], toczy się od 2003 r. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. wydzielił do odrębnego rozstrzygnięcia w ramach decyzji częściowej postępowanie obejmujące działki nr [...] z obrębu [...], a następnie postanowieniem z [...] lipca 2009 r. zawiesił ww. postępowanie do czasu przedłożenia organowi postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych stronach. Skarżące wnioskiem z [...] marca 2017 r. wystąpiły o wydzielenie do odrębnego rozpoznania w ramach decyzji częściowych działek, wobec których ustały przyczyny zawieszenia i w tym zakresie podjęcie zawieszonego postępowania oraz włączenie do postępowania dwóch działek nr [...] z obrębu [...]. Następnie pismem z [...] czerwca 2017 r. ponagliły organ do rozpoznania tego wniosku. Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostaje w bezczynności, bowiem brak jest przeszkód do podjęcia dalszych działań w sprawie. Po pierwsze, postępowanie może toczyć się w stosunku do każdej z działek z osobna, tym bardziej, że w odniesieniu do każdej z działek występuje inny krąg stron postępowania. Po drugie, Minister w dotychczas prowadzonym postępowaniu pominął działki nr [...] z obrębu [...], które wchodzą w skład przedmiotowej nieruchomości. Po trzecie, skarżące przedstawiły już informacje dotyczące następców prawnych 25 z 27 osób wymienionych w postanowieniu z [...] lipca 2009 r. o zawieszeniu postępowania. Stąd też, w ich ocenie, w stosunku do działek nr [...] ustały już podstawy do zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżące wniosły o wyznaczenie organowi terminu jednego miesiąca na rozpoznanie wniosku, poprzez wydzielenie do odrębnego rozpoznania postępowania w zakresie wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych, objęcie postępowaniem dwóch dodatkowych działek o nr [...], częściowe podjęcie postępowania administracyjnego w stosunku do działek, co do których ustały przyczyny zawieszenia oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że niniejsze postępowanie zostało zawieszone z uwagi na zgon 27 współużytkowników wieczystych nieruchomości. Do chwili obecnej nie udało się ustalić następców prawnych dwóch z ww. osób. Wobec tego w dniu [...] czerwca 2017 r. zwrócono się do potencjalnych następców prawnych, zaś pismami z [...] czerwca 2017 r. do właściwego sądu rejonowego, o nadesłanie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych. Dopiero po otrzymaniu odpowiedzi na powyższe wezwania możliwe będzie rozpatrzenie wniosku o częściowe podjęcie postępowania. Z kolei wniosek o wydzielenie do odrębnego rozpoznania postępowania w zakresie poszczególnych działek oraz o objęcie postępowaniem dwóch dodatkowych działek organ rozpozna po dokonaniu analizy akt sprawy, wobec skomplikowanego stanu prawnego nieruchomości. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie występuje około 600 stron, a zatem konieczne jest sprawdzenie, czy wszystkim ujawnionym w księgach wieczystych osobom wciąż przysługują prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, co jest czynnością czasochłonną. Powyższe jest niezbędne do ewentualnego częściowego podjęcia postępowania. W dniu [...] września 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa nadesłał do Sądu postanowienie z [...] września 2017 r. nr [...], którym podjął zawieszone postępowanie administracyjne. W piśmie procesowym z [...] października 2017 r. skarżące wskazały, że wobec podjęcia przedmiotowego postępowania wnoszą o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z [...] marca 2017 r. w części dotyczącej podjęcia zawieszonego postępowania; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] marca 2017 r. poprzez wydzielenie do odrębnych rozstrzygnięć w ramach decyzji częściowych postępowania dotyczącego poszczególnych działek; objęcie postępowaniem dwóch dodatkowych działek; wydanie decyzji częściowych rozstrzygających postępowanie w stosunku do poszczególnych działek objętych przedmiotowym postępowaniem; zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. Minister Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] grudnia 2017 r. nadesłał do Sądu wystosowane do skarżących zawiadomienie z [...] grudnia 2017 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, jak również informujące, że postępowanie zakończone zostanie do [...] marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako K.p.a.). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 K.p.a przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd podziela przy tym pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych uprzednio terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne staje się poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 711/11, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 700/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę zarówno cytowane wyżej przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, jak również okoliczności związane ze stopniem skomplikowania niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Jak wynika z akt administracyjnych, Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] lipca 2009 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1960 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1960 r. odmawiające przyznania K. M. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...], nr hip.[...], rej. hip.[...], w części obejmującej obecnie działki nr [...] z obrębu [...], do czasu przedłożenia organowi postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych 27 stronach postępowania. W dniu [...] marca 2017 r. do organu wpłynął wniosek skarżących z [...] marca 2017 r. o wydzielenie do odrębnego rozpoznania postępowania w zakresie wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych, objęcie postępowaniem dwóch dodatkowych działek oraz częściowe podjęcie postępowania administracyjnego. Następnie pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżące ponagliły organ do rozpatrzenia tego wniosku. Z uwagi na okoliczność, że do ustalenia w sprawie pozostali jedynie następcy prawni dwóch stron postępowania, organ pismami z [...] czerwca 2017 r. wystąpił do D. W. o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po S. W. oraz do A. D. o nadesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po S. D. O nadesłanie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych wystąpiono również w dniu [...] czerwca 2017 r. do właściwych sądów rejonowych. Po uzyskaniu żądanych dokumentów, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] września 2017 r. podjął zawieszone postępowanie. Z powyższego wynika, że organowi w niniejszej sprawie nie można zarzucić bezczynności, bowiem po upływie 5 miesięcy od daty otrzymaniu wniosku skarżących, przedmiotowe postępowanie podjął. Opóźnienie natomiast w jego rozpatrzeniu w zakresie podjęcia, związane było z koniecznością prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Powyższe wiązało się natomiast z badaniem obszernej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w której przymiot strony ma ponad 600 osób. Odnośnie natomiast do zawartego we wniosku skarżących żądania o wydzielenie do odrębnego rozpoznania postępowania w zakresie poszczególnych działek oraz o objęcie postępowaniem dwóch dodatkowych działek, możliwe stało się dopiero po podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 102 K.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Podejmowanie natomiast przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie wydzielenia do odrębnego rozpoznania postępowania w zakresie poszczególnych działek oraz objęcia postępowaniem dwóch dodatkowych działek, niewątpliwie nie należy do czynności niezbędnych w rozumieniu art. 102 K.p.a. Nie było zatem możliwe uwzględnienie wniosku skarżących bez podjęcia zawieszonego postępowania, co jak wskazano powyżej, nastąpiło dopiero w dniu [...] września 2017 r. Dopiero od tej daty organowi biegnie termin do załatwienia wniosków stron postępowania. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Ministrowi Inwestycji i Rozwoju) nie można było zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z [...] marca 2017 r. Organ, po otrzymaniu ww. wniosku podejmował bowiem czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia zawieszonego postępowania, jak również ustalenia kręgu jego stron. Czynności organu podejmowane były przy tym bez zbędnej zwłoki. Sądowi z urzędu znana jest ponadto okoliczność znacznej ilości spraw dotyczących gruntów warszawskich zawisłych przed organem, ich stopień skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem oraz wielość stron postępowania (jak w niniejszej sprawie), co także determinuje zwłokę w ich załatwianiu. W ocenie Sądu organ nie naruszył również art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., bowiem w dniu [...] grudnia 2017 r. (po podjęciu zawieszonego postępowania) zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz poinformował, że postępowanie zakończone zostanie do [...] marca 2018 r. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.