I SAB/Wa 447/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. S.A. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu wniosku z dnia 12 grudnia 2014 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 Kpa polegające na braku podejmowania jakichkolwiek działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1. wyznaczenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym, z uwagi na charakter sprawy dotyczący rozpoznania sprawy o bezczynność organu; 4. zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. Na wypadek gdyby Minister Infrastruktury i Rozwoju nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" skarżąca wniosła o: 1. orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 w zw. z art. 55 ust. 1 Ppsa, rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w trybie art. 106 Ppsa z dokumentów dołączonych do skargi dla wykazania bezczynności Ministra Infrastruktury i Rozwoju przy rozpoznaniu wniosku. W uzasadnieniu E. S.A. wskazała, że dnia 12 grudnia 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zostały wniesione wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2011 r., [...]). Na skutek braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności mających na celu zakończenie postępowania, pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. E. S.A. wezwała Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu przedmiotowej sprawy. Pomimo tego do dnia dzisiejszego nie są podejmowane żadne czynności mające na celu wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem skarżącej, postawa Ministra Infrastruktury i Rozwoju świadczy o całkowitym ignorowaniu maksymalnych terminów przewidzianych w Kpa poprzez ich wielokrotne przekraczanie i jest przejawem bezwładu tego organu, który nie jest w stanie załatwić sprawy, w szczególności, gdy posiadane przez organ dane są w zupełności wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy. Brak tym wydania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, od przeszło 5 miesięcy, rozstrzygnięcia w sprawie jest niezrozumiałe i stanowi rażący bezwład decyzyjny organu. Nie ulega wątpliwości, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju pozostaje w bezczynności w prowadzeniu postępowania. Do chwili obecnej, pomimo toczącego się od ponad 5 miesięcy, postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i wezwania do usunięcia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości organu, sprawa do dnia dzisiejszego nie została zakończona, a co więcej organ nie podjął żadnych czynności mających na celu jej zakończenie. Skarżąca zauważyła, że termin dwumiesięczny wskazany w art. 35 Kpa jest terminem maksymalnym. Minister Infrastruktury i Rozwoju wielokrotnie przekroczył maksymalny, dwumiesięczny termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęły, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Bezczynności nie uzasadnia również okoliczność związana z napływaniem do organu dużej ilości spraw, niewspółmiernej do ilości osób w nim zatrudnionych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 15 grudnia 2014 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek E. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] października 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W dniu 19 stycznia 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynęło wezwanie S. Sp. z o. o. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 9 lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił wszystkie strony o prowadzonym postępowaniu oraz wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia oraz przyczyny zwłoki, tj. m. in. przekazanie akt przedmiotowej sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił do Ministerstwa akta przedmiotowej sprawy. W dniu 29 maja 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynęła skarga E. S.A. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Minister wskazał, że został przygotowany projekt rozstrzygnięcia podlegający weryfikacji. Po wydaniu decyzji zostanie ona niezwłocznie przekazana sądowi. Ponadto organ podniósł, że sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu. Wobec faktu, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie tzw. dekretu warszawskiego są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych sprzed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a ustalenia stron czasochłonne. Skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, a to wpływa na okres podejmowania czynności w innych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności do wyjaśnienia pozostaje to, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z dnia 15 maja 2015 r. jest bezczynność Ministra, czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania nieważnościowego. Z treści skargi wynika bowiem, że E. S.A. podniosła, iż w niniejszej sprawie Minister jest bezczynny i przewlekle prowadzi postępowanie. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że w momencie orzekania Minister Infrastruktury i Rozwoju był bezczynny w załatwieniu sprawy w postępowaniu odwoławczym zainicjowanej m.in. wnioskiem E. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 15 grudnia 2014 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynęły cztery wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w tym wniosek E. S.A. Następnie w dniach: 16 stycznia 2015 r., 19 stycznia 2015 r., 23 stycznia 2015 r. organ odwoławczy otrzymał trzy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w tym drugie pochodzące od E. S.A. W piśmie z dnia 9 lutego 2015 r. Minister skierował do stron zawiadomienie, że zostały złożone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ pouczył strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, prawie do uzupełnienia materiału dowodowego i prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Organ pouczył też strony o treści przepisów art. 41 § 1 i 2, art. 40 § 4 i 5 Kpa. Dodatkowo organ poinformował strony w trybie art. 36 § 1 Kpa, że z uwagi na konieczność rozpatrywania spraw według kolejności wpływu oraz przekazanie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przewiduje rozstrzygnięcie sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r. W dniu 29 maja 2015 r. E. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłość Ministra w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] czerwca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. Z powyższego wynika, że do momentu wydania decyzji odwoławczej podstawową postacią niedziałania organu była zwłoka w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym, wynikającym z przepisu art. 35 § 3 Kpa i w terminie dodatkowym, wynikającym z przepisu art. 36 § 1 Kpa. W niniejszej sprawie niedziałanie Ministra nie polegało na podejmowaniu czynności nieefektywnych lub pozornych, nieprowadzących do merytorycznego rozpoznania sprawy, podejmowaniu czynności w zbyt długich odstępach czasu, czy też podejmowaniu czynności niezwiązanych z przedmiotem procedowanej sprawy (co jest istotne przy kwalifikacji zwłoki organu jako przewlekłego prowadzenia postępowania). Sąd uznał, że występująca w sprawie bezczynność Ministra miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy przekroczył ustawowy, maksymalny, miesięczny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym ponad 6 – krotnie, mimo, że nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa i nie był zobligowany do rozpoznawania wniosków procesowych składanych przez strony na etapie postępowania odwoławczego. Istotne jest też to, że – jak wynika z treści decyzji Ministra wydanych w administracyjnym toku instancji – w niniejszej sprawie nie były sporne elementy dotyczące stanu faktycznego sprawy, a powodem stwierdzenia przez Ministra w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nieważności kwestionowanych decyzji z lat 2011-2012 była jedna okoliczność – skierowanie decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym do osoby zmarłej. Samo oczekiwanie przez organ odwoławczy ponad pół roku na potwierdzenie w decyzji odwoławczej wcześniej zaprezentowanego stanowiska w kwestii wady rażącego naruszenia prawa (skierowania kwestionowanych decyzji do osoby zmarłej) i utrzymania w związku z tym w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, to – w ocenie Sądu - rażąco długi okres. Zdaniem Sądu, wskazywany przez Ministra ogólnikowo podany powód przekroczenia terminu załatwienia sprawy, polegający na konieczności rozpatrywania spraw według kolejności wpływu nie zwalnia organu z terminowego załatwiania spraw. Gdyby przyjąć, że ten powód niedziałania organu w tej konkretnej sprawie usprawiedliwia bezczynność, to należałoby przyjąć, że wniesienie skargi na bezczynność nie może być środkiem prawnym, aby ten stan rzeczy zmienić. Takie stanowisko zaprzecza istocie skargi na bezczynność, która właśnie winna zmotywować organ do działań mających na celu szybkie załatwienie sprawy. Sąd zwraca uwagę, że z punktu widzenia podmiotu prywatnego dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej duża ilość spraw zalegających w organie i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 Kpa, który stanowi, że organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie można pominąć i tego, że posługiwanie się przez organ ogólną formułą (konieczność rozpatrywania spraw według kolejności wpływu) nie jest w żaden sposób przekonywujące, ani dla strony, ani dla Sądu. Tego rodzaju argumenty mogą mieć znaczenie w stosunkach wewnętrznych organu, świadczyć np. o konieczności zmian w obsadzie etatowej w danej jednostce organizacyjnej Ministerstwa, zmian w organizacji pracy itd. Jeżeli natomiast chodzi o kwestię przekazania akt sprawy WSA w Warszawie, to Sąd zwraca uwagę, że samo przekazanie akt administracyjnych Sądowi, nie świadczy o tym, że akta sprawy nie są niedostępne dla organu. Minister, ma bowiem możliwość sporządzenia uwierzytelnionych kopii z akt sprawy przed przekazaniem oryginalnych akt Sądowi, a jeżeli tego nie zrobił, ma prawo do wypożyczenia z Sądu akt administracyjnych, oględzin akt w siedzibie Sądu i sporządzenia z nich notatek. Zatem w zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu i oceny jej charakteru tego typu argumenty organu nie były skuteczne. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). W konsekwencji Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. W ocenie Sądu, Minister nie wskazał w niniejszej sprawie żadnych obiektywnych, z punktu widzenia organu i stron postępowania, powodów tak długiego okresu rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wiążących się bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą, takich jak np. trudności w uzyskaniu dowodów w ramach prowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego, trudności w ustaleniu stron postępowania, szczególnie zawiły i skomplikowany charakter sprawy itd. Odnosząc się do wniosku z pkt 1 skargi Sąd zwraca uwagę, że w sprawach ze skarg na bezczynność znaczenie ma stan sprawy, istniejący w dacie orzekania przez Sąd. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przeszkodę do uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu odwoławczego do wydania aktu stanowi zdarzenie w postaci wydania przez organ decyzji odwoławczej, kończącej sprawę w administracyjnym toku instancji, które nastąpiło przed wydaniem przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie. Sąd oparł swoje stanowisko na poglądzie zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 600/12 (opubl. CBOiS), w którym NSA zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Zdaniem NSA, nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. NSA zwrócił uwagę, że fakt, iż decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza by wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane prawem elementy. W konsekwencji NSA stwierdził, że skoro organ odwoławczy wydał decyzje, dotyczące odwołań, natomiast Sąd pierwszej instancji zobowiązał ten organ do wydania aktów załatwiających te odwołania, w momencie, w którym decyzje administracyjne były już wydane, to należało uznać, że organ odwoławczy usunął tym samym stan bezczynności i należało postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).