I SAB/Wa 449/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 10 lipca 2014 r. J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, czy nieruchomości zapisane w księdze wieczystej [...], wchodzące w skład majątku S., wieś U., o pow. [...] ha, stanowiące byłą własność Z. D., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, J. S. pismem z dnia 12 listopada 2013 r. i Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] pismem z dnia 21 listopada 2013 r. wnieśli odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Wojewoda [...] w/w odwołania przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi odpowiednio przy pismach z dnia 25 listopada 2013 r. (27 listopada 2013 r. – data wpływu odwołania J. S. do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi) oraz z dnia 29 listopada 2013 r. (2 grudnia 2013 r. – data wpływu odwołania PGL LP Nadleśnictwa [...] do Kancelarii Ogólnej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 8 stycznia 2014 r., działając w trybie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., poinformował strony postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie (duża ilość spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu) oraz wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania do dnia 31 marca 2014 r. Następnie pismami z dnia 1 kwietnia 2014 r. i 31 lipca 2014 r. organ ponownie informował strony o nowych terminach rozpatrzenia odwołań– odpowiednio do dnia 30 maja 2014 r. i 31 lipca 2014 r. W związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania, J. S. pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. W związku z dalszym brakiem rozstrzygnięcia w sprawie, J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 10 lipca 2014 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Skarżący wskazał, że do chwili obecnej organ nie rozstrzygnął sprawy. Jedynie kolejnymi pismami wyznacza dodatkowe terminy wydania decyzji, wydłużając przedmiotowe postępowanie. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o wyznaczenie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi terminu zakończenia postępowania wynoszącego maksymalnie 30 dni, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, że organ w przedmiotowej sprawie nie prowadzi postępowania w sposób przewlekły. Podał, że wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprawy są rozpatrywane według kolejności wpływu. Są to uwarunkowania niezależne od organu, a wpływające na niemożność zakwalifikowania stanu niezałatwienia sprawy do kategorii przewlekłości postępowania. Pismem z dnia 12 listopada 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze i wskazał na nietrafność argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi J. S. jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia, czy nieruchomości zapisane w księdze wieczystej [...], wchodzące w skład majątku S., wieś [...], o pow. [...] ha, stanowiące byłą własność Z. D., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z art. 149 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie prowadzi przewlekle. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej przesłanki, uzasadniające stwierdzenie przewlekłości, a co za tym idzie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie. Minister pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 3 k.p.a. nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra do rozpoznania odwołania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, iż zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 35 § 1-3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego i art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). Jak to zostało wyżej podkreślone, od dnia złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] do dnia orzekania przez Sąd minął prawie rok, a odwołanie skarżącego nie zostało dotychczas rozpoznane. Zdaniem Sądu był to czas aż nadto wystarczający do zakończenia postępowania odwoławczego. Tymczasem Minister nie tylko nie rozpoznał odwołania w przepisanej prawem formie, ale również nie podjął w tym okresie żadnej czynności zmierzającej do merytorycznego zakończenia postępowania. Minister skorzystał jedynie z możliwości, jakie daje przepis art. 36 § 1 k.p.a. – który pozwala organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym strony i podaniu przyczyn zwłoki – i kolejnymi pismami wskazywał nowe przewidywane terminy załatwienia sprawy, podając za każdym razem, że zwłoka spowodowana jest dużą ilością spraw, które są rozpoznawane zgodnie z kolejnością wpływu. Tymczasem, w ocenie Sądu, rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez rok oznacza znaczne przekroczenie terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Minister wprawdzie zastosował się do dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. i trzykrotnie informował stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy oraz wskazywał nowe terminy jej załatwienia, jednakże kolejne przedłużanie postępowania odwoławczego na tej podstawie nie było, w ocenie Sądu, zasadne. Zarówno z akt administracyjnych sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynika bowiem, aby koniecznym było przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Z tego względu sposób, w jaki Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził niniejsze postępowanie ma charakter rażącego naruszenia przepisu art. 8, art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. Sąd dał wiarę twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę dotyczącym dużej ilości spraw, które muszą być rozpoznawane według kolejności wpływu, i jakkolwiek takiego sposobu prowadzenia postępowania odwoławczego na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie da się usprawiedliwić to Sąd uznał, że nie ma dostatecznych podstaw, by z tego tytułu wymierzyć organowi grzywnę – o co wnosi skarżący. Grzywna ma przede wszystkim charakter represyjny. Winna więc być wymierzana w sytuacji, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź szczególnie drastyczne lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Takiej "złej woli" organu stwierdzić na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. W zakresie obejmującym żądanie wymierzenia organowi grzywny Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniosek strony oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 4 sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.