I SAB/Wa 45/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczonej hip. jako "[...]", rej. hip. [...] – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 4. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego A. R. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Prezydenta [...]na rzecz skarżącego A. R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 lutego 2021 r. A. R. (dalej również jako skarżący), reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej również jako organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczonej hip. jako "[...]", rej. hip. [...]. Skarżący zarzucił Prezydentowi naruszenie art. 12 kpa, art. 35 § 1 i § 3 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Wskazał, że wniosek z dnia 21 września 2017 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość opisaną na wstępie nie został rozpoznany a o braku woli organu do rozpoznania tego wniosku świadczy fakt ignorowania kolejnych monitów skarżącego. Ponadto organ nie rozpoznał tego wniosku nawet pomimo dodatkowego terminu na jego rozpoznanie wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], wydanym na skutek ponaglenia skarżącego. Z tego też względu, w ocenie skarżącego, zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w najwyższej przewidzianej przepisami prawa wysokości. Ignorowanie prawa stanowi bowiem jaskrawy przykład braku szacunku dla porządku prawnego. Wymierzenie organowi grzywny w najwyższej możliwej wysokości powinno stanowić zatem ostrzeżenie przed podobnym zachowaniem w przyszłości oraz publiczne potwierdzenie konstytucyjnej zasady w myśl której nikt, nawet Prezydent, nie stoi ponad prawem. Zdaniem skarżącego także z pragmatycznego punktu widzenia wydanie wyroku uwzględniającego niniejszą skargę będzie miało skutki profilaktyczne, stworzy bowiem przesłankę do powstania majątkowej odpowiedzialności urzędników odpowiedzialnych za bezczynność organu, a w konsekwencji może zmniejszyć prawdopodobieństwo podobnych zaniedbań w przyszłości. Im wyższa zaś będzie grzywna wymierzona organowi, tym większa szansa, że podejmie on odpowiednie działania naprawcze i wpłynie na zmianę postępowania podległych mu urzędników. Według skarżącego bezczynność organu ma charakter systemowy. Skarżący wskazał także na potrzebę przyznania mu od organu sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, co uzasadnia fakt, iż skarżący nie może korzystać ze środków należnych mu z tytułu nacjonalizacji rodzinnej własności i stanowi słuszną rekompensatę z tego tytułu. W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o odszkodowanie i załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w tym przepisie. Odpowiadając na skargę pismem z dnia [...] marca 2021 r. Prezydent stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zlecone zostało wykonanie opracowania geodezyjnego dotyczącego sporządzenia mapy sytuacyjnej nieruchomości z rozliczeniem wg. aktualnych działek ewidencyjnych i w strefach zabudowy wg. planu ogólnego z 1931 r. Ponadto pismem z dnia [...] lutego 2021 r. organ wystąpił do Wydziału Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości dla Dzielnicy [...] o przesłanie dokumentacji dotyczącej budowy Zakładu [...] (nr teczki ewidencyjnej [...]) w celu ustalenia daty pozbawienia poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką. Prezydent podkreślił, że dalsze czynności w przedmiotowej sprawie zostaną podjęte po otrzymaniu ww. opracowania geodezyjnego oraz przesłaniu dokumentacji dotyczącej budowy Zakładu [...]. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącego został poinformowany, że postępowanie w sprawie zostanie zakończone w terminie do dnia 30 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczonej hip. jako "[...]", rej. hip. [...]. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania powołanego wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Organ mianowicie od dnia [...] września 2017 r., tj. od daty wpływu do niego przedmiotowego wniosku pierwszą czynność w sprawie mającą odzwierciedlenie w materiale dowodowym dokonał dopiero w dniu [...] listopada 2019 r. kiedy w piśmie skierowanym do Wojewody [...], a przekazującym ponaglenie skarżącego na bezczynność organu, Prezydent wskazał, iż w sprawie zostały podjęte czynności mające na celu zlecenie opracowanie geodezyjnego dotyczącego sporządzenia mapy sytuacyjnej nieruchomości z rozliczeniem wg. aktualnych działek ewidencyjnych oraz w strefach zabudowy wg planu ogólnego z 1931 r. Następnie w dniu [...] lutego 2020 r. wpłynęły do organu akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], wyznaczającym Prezydentowi termin 4 miesięcy na rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, liczony od dnia zwrotu do Prezydenta akt przedmiotowej sprawy. Od tej daty nie ma w aktach śladu aktywności organu zmierzającej do rozpoznania wniosku odszkodowawczego. W okolicznościach sprawy zauważyć zatem należy, że Prezydent, pomimo licznych monitów skarżącego, nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy określonych w kpa, jak również dodatkowego terminu załatwienia sprawy wskazanego przez Wojewodę [...] w ww. postanowieniu uznającym za uzasadnione zażalenie strony na bezczynność Prezydenta. Z kolei obowiązek z art. 36 kpa organ dopełnił dopiero pismem z dnia [...] lutego 2021 r. i wydaje się, że skłoniła go do tego dopiero niniejsza skarga na bezczynność z dnia [...] lutego 2021 r. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy lub obciążenie dużą ilością pracy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12 i 35 kpa. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, co stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej wnioskiem odszkodowawczym. Sąd uwzględnił również wniosek o wymierzenie organowi grzywny, która stanowi dodatkowy środek i może być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zachodzi. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 4000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 i 4 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 5 wyroku). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.