I SAB/Wa 45/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. L. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego G. L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] grudnia 2021 r. G. L. (dalej również jako skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej również jako organ/Minister) w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w obrębie [...], gminie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej. Skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie: 1) art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020, Nr 1990 tj.) w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa oraz art. 36 § 1 i 2 kpa poprzez: - brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie i brak dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wobec znajdującej się w aktach sprawy wyceny sporządzonej na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę P. D., - brak zajęcia stanowiska i poinformowania skarżącego o przewidywanym terminie rozpatrzenia odwołania i wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym, - brak powiadomienia skarżącego o przyczynie braku podjęcia czynności przez organ w określonym ustawowo terminie, tj. jednego miesiąca od daty wpływu odwołania w miejsce wyznaczenia przez organ terminu załatwienia sprawy i rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego w terminie do dnia [...] lutego 2021 r., którego to terminu organ nie dochował, a ponadto do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał jakiejkolwiek informacji w sprawie; 2) art. 8 kpa i art. 12 kpa poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów - państwa - w związku z okolicznością braku podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności dążących do wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia odwołania skarżącego w terminie ustawowym, a ponadto poprzez brak zajęcia przez organ stanowiska w sprawie, a także bezpodstawne wyznaczenie terminu załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym do dnia [...] lutego 2021 r. podczas gdy przekazanie odwołanie skarżącego przez organ niższego stopnia miało miejsce w dniu [...] grudnia 2020 r.; 3) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania przez organ prawa skarżącego do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki. W konsekwencji skarżący wniósł o: 1) ponaglenie i zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia odwołania skarżącego od opisanej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie skarżącemu od organu, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako ppsa), sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 1 ppsa; 4) zasądzenie od organu grzywny w wysokości okreśłonej w art. 154 § 6 ppsa; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W treści skargi strona opisała dotychczasowy tok postępowania w sprawie, wskazując, że w dniu [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...] wydał decyzję ustalającą odszkodowanie za wywłaszczenie wskazanej na wstępie nieruchomości skarżącego w kwocie łącznej [...] zł. Skarżący nie zaakceptował wyceny rzeczoznawcy majątkowego oraz kwoty odszkodowania ustalonego przez organ I instancji i złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody. Odwołanie wraz z całością akt sprawy zostało przekazane przez Wojewodę [...] do Ministra Rozwoju i Technologii, który pismem z [...] stycznia 2021 r. powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie rozpoznania odwołania. W piśmie tym organ wskazał, że przewidywany termin rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia został wyznaczony na dzień [...] lutego 2021 r. Jednocześnie skarżący wskazał, że organ nie przedstawił w przedmiotowym piśmie przyczyny ponad miesięcznego terminu zakończenia postępowania odwoławczego, ale co istotne termin ten nie został w żadnym stopniu zachowany. Skarżący zaznaczył również, że jest to ostatnia korespondencja przedstawiona przez organ, który nie podjął żadnych innych czynności w sprawie. Zdaniem skarżącego oznacza to, że akta postępowania i złożone odwołanie są przetrzymywane przez Ministra przez blisko rok. W tym czasie strona nie była informowana o przebiegu sprawy, ani nie były podejmowane żadne czynności. Skarżący wskazał także, iż Minister w postępowaniu odwoławczym dopuścił się rażącej bezczynności poprzez brak podjęcia terminowych czynności oraz poprzez zaniechanie obowiązku informacyjnego skarżącego jako strony postępowania a finalnie poprzez brak wydania rozstrzygnięcia pomimo znacznego przekroczenia ustawowych terminów na wydanie decyzji w sprawie (przekroczenie terminu jednego miesiąca o dziesięć miesięcy). Według strony mozolność prowadzonych przez organ czynności stoi w sprzeczności z naczelnymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 8 i 12 kpa. Ponadto skarżący wskazał, że brak podjęcia jakichkolwiek czynności przez organ jest niezrozumiałe także z tego względu, że w postępowaniu została zebrana całość materiału dowodowego. Wobec tego organ nie miał podstaw aby w sposób nienaturalny wydłużać prowadzone postępowanie, a zwłaszcza nie miał podstaw do tego aby nie podejmować żadnych czynności w sprawie przez okres dwunastu miesięcy. Zdaniem skarżącego Minister nie prowadzi postępowania odwoławczego i nie podejmuje żadnych czynności wyjaśniających. Ponadto bezczynność organu narusza wyrażoną w art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasadę prawa obywatela do słusznego odszkodowania. Przy czym w przekonaniu skarżącego słusznym odszkodowaniem nie jest kwota ustalona w decyzji Wojewody z [...] listopada 2021 r. O słuszności odszkodowania nie będzie świadczyć także prawomocne zakończenie postępowania odwoławczego w sytuacji gdy takie orzeczenie zapadnie po kilku latach, a w tym czasie znacznie zmienią się ceny i realia rynku nieruchomości. Według skarżącego Minister naruszył również art. 35 § 3 i 36 § 1 kpa, a pisma organu stanowią jedynie techniczną informację o wydłużeniu terminu zakończenia postępowania i nie podają przyczyny zwłoki. Przy czym postępowanie prowadzone jest przez organ w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub też jest to podejmowanie przez organ czynności pozornych. Odpowiadając na skargę pismem z [...] stycznia 2022 r. Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej. Skarżący zakwestionował prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W treści odwołania podniósł, że w operacie nie uwzględniono wielu transakcji z badanego przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości drogowych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Minister wskazał, że ze względu na zakończenie postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. bezczynność organu nie zachodzi. Podkreślił, iż w trakcie prowadzonych postępowań odwoławczych, działając jako organ II instancji, obowiązany jest do podejmowania działań mających na celu urzeczywistnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w kpa. Stosownie zatem do wyrażonej w art. 7 i 77 kpa zasady prawdy obiektywnej stojąc na straży praworządności organ obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Minister zobligowany jest m.in. do analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi, a ponadto odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony skarżące. Jednocześnie Minister zaznaczył, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363.) jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii tych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. Minister wskazał, że przedmiotowe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem określonym w art. 35 kpa, niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Z uwagi bowiem na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy oraz konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy materiału dowodowego nie było bowiem możliwe zakończenie postępowania w terminie ustawowym. W ocenie Ministra co prawda procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w art. 6 - 8 kpa. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może zatem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze sprawy nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w taki sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto Minister zauważył, że rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane Jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Podsumowując organ podkreślił, że po wniesieniu przez skarżącego skargi niezwłocznie podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, co uczynił decyzją z [...] stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r., nr [...]. Wydanie ww. decyzji powoduje zatem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie bowiem nie można wskazać ponad wszelką wątpliwość, że zwłoka w jej rozpoznaniu była znaczna. Jednocześnie powstanie stany zwłoki w rozpatrzeniu odwołania nie było spowodowane "złą wolą" organu a więc celowym i intencjonalnym działaniem ukierunkowanym na odsunięciu w czasie załatwienia sprawy. Organ podejmował bowiem działania zmierzające do załatwienia sprawy, o czym informował skarżącego, wypełniając tym samym dyspozycję z art. 36 § 1 kpa. W okolicznościach sprawy podkreślić również trzeba skomplikowaną materię sprawy, w tym konieczność oceny prawidłowości operatu szacunkowego nieruchomości oraz dużą ilość wpływających tego typu spraw do organu, o czym Sądowi jest wiadomym z urzędu a co również negatywnie przekłada się na szybkość prowadzonych przez organ postępowań. W niniejszej sprawie zauważyć także należy, że Minister na skutek złożonego ponaglenia strony, a następnie skargi, niezwłocznie wydał decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa, bowiem zastosowanie tych instytucji mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez zastosowania tych środków orzeczenie organu nie zostanie wydane. W niniejszej taka sytuacja z całą pewnością nie wystąpiła. Dodatkowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie by skarżący na skutek nierozpoznania wskazanego na wstępie odwołania w terminie przepisanym doznał uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie sumy pieniężnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.