I SAB/Wa 452/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o sporządzenie uwierzytelnionych odpisów dokumentów 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku E.W. z [...] kwietnia 2021 r. o sporządzenie uwierzytelnionych odpisów dokumentów, w terminie 14 dni, od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej E.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 29 października 2021 r. E. W. (dalej jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o sporządzenie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], oznaczonej początkowo nr hip. [...]. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, iż przedmiotowe odpisy są jej niezbędne do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] lipca 1963 r., która ustanawiała prawo użytkowania wieczystego na działce oznaczonej nr hip. [...] przy ul. [...] na rzecz A. K. oraz decyzji nr [...] z [...] lipca 1963 r., która ustanawiała prawo użytkowania wieczystego na działce oznaczonej nr hip. [...] przy ul. [...] na rzecz W. B. i Z.. Wobec faktu, iż organ nie rozpoznał sprawy w podstawowym terminie określonym przez art. 35 k.p.a. tj. bez zbędnej zwłoki, a także w kolejnym terminie określonym przez art. 35 § 3 k.p.a., tj. terminie miesięcznym, w dniu [...] lipca 2021 r. Skarżąca złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które do chwili obecnej nie rozstało rozpatrzone. Skarżąca wyjaśniła, że wnioskowane dokumenty znajdują się w aktach postępowania, natomiast ich fotokopie załączyła do wniosku. Skarżąca wskazała, że skutkiem rażącej bezczynności organu w załatwieniu wniosku może być niemożność skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji nr [...] i nr [...] ze względu na wejście w życie regulacji prawnej ograniczającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych po upływie określonego czasu. W konsekwencji powyższego Skarżąca wniosła o stwierdzenie rażącej bezczynności Prezydenta oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenia. Podkreślił, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, to właściwy organ gromadzi niezbędny materiał dowodowy. Do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zatem niezbędne posiadanie przez Skarżącą uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Ponadto z treści pisma Skarżącej z 22 kwietnia 2021 r. wynika jedynie zamiar zainicjowania i wszczęcia przedmiotowych postępowań. Wobec powyższego organ uznał, że Skarżąca nie wykazała, iż posiada ważny interes w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów ww. dokumentów. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu czy kopii dokumentu, ale nie ma obowiązku wykonywać tego odpisu za stronę. Tak więc żądanie strony sporządzenia i wydania (przesłania) uwierzytelnionych kopii (kserokopii) dokumentów z akt sprawy, nie znajduje oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, Prezydent wyjaśnił, że organ umożliwił Skarżącej realizację prawa do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, o czym świadczą karta przyjęcia interesanta (udostępnienie akt sprawy nastąpiło w dniu 15 kwietnia 2021 r.) i załączone do pisma z 22 kwietnia 2021 r. fotokopie ww. dokumentów. Prezydent pismem z 29 listopada 2021 r. poinformował Skarżącą o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów wskazanych w piśmie z 22 kwietnia 2021 r. i o braku podstaw do sporządzenia kserokopii wskazanych dokumentów. Ponadto ww. pismem poinformowano Skarżącą również o możliwości zapoznania się z posiadanymi aktami zastępczymi dotyczącymi ww. nieruchomości, w siedzibie Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...], oraz, że wydanie uwierzytelnionych kopii oryginałów dokumentów znajdujących się w aktach będzie możliwe po wykazaniu, że ich pozyskanie uzasadnione jest ważnym interesem strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jej podstawowym celem jest ochrona jednostki przed nieuzasadnioną zwłoką organu w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania przez organ stosownego aktu. Zgodnie zaś z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 k.p.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że skarga jest zasadna. Pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie natomiast do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. W tym miejscu wskazać wypada na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 958/21 (LEX nr 3240681), który podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym: "Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje k.p.a. Kwestia udostępnienia akt jest czynnością wpadkową, podejmowaną przez organ w ramach toczącego się postępowania. Dlatego nie mogą znaleźć zastosowania określone kodeksowo terminy, a co za tym idzie organ nie mógł ich przekroczyć. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnych terminów dla załatwienia przez organy administracji kwestii procesowych. Zastosowanie ma tu ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a." Ponadto zauważyć należy, że argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę odnosząca się do stosowania przepisu art. 73 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia w tej sprawie skoro organ udostępnił Skarżącej akta sprawy (co miało miejsce 15 kwietnia 2021 r.), a Skarżąca wykonała w trakcie tej czynności fotokopie określonych dokumentów z tych akt (vide: załączniki do wniosku z 22 kwietnia 2021 r.). Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast to czy Skarżąca ma prawo domagać się od organu uwierzytelnienia uzyskanych w ten sposób fotokopii. Zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Stosowanie zaś do art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a., w tym także do odmowy uwierzytelnienia odpisów dokumentów z akt sprawy. Postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. jako podlegające zaskarżeniu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego. Do wydania postanowienia na podstawie k.p.a. uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. W realiach niniejszej sprawy Prezydent uznał, że Skarżącą nie wykazała, iż posiada ważny interes w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów ww. dokumentów. Powyższego zagadnienia (ważnego interesu strony) Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie bada z uwagi na obecny przedmiot kontroli sądowej, którym jest jedynie kwestia bezczynności organu. Błędnie jednak Prezydent przyjął, że w takiej sytuacji nie ma potrzeby wydania postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. Sąd zwraca bowiem uwagę, że samo wysłanie do strony pisma informującego o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów (vide: pismo Prezydenta z 29 listopada 2021 r.), jest niewystarczające. W takiej sytuacji strona postępowania nie może bowiem zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a., na które stronie przysługuje prawo wniesienia zażalenia, i następnie ewentualnie skargi do sądu administracyjnego. Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Prezydent nie rozpatrzył wniosku Skarżącej z 22 kwietnia 2021 r. – nie wydał bowiem stosowanego rozstrzygnięcia kończącego, a więc nadal pozostaje w zwłoce w tej sprawie. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powyższego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia wniosku. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącej z 22 kwietnia 2021 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin rozpatrzenia wniosku Skarżącej. Organ choć udostępnił akta Skarżącej w dniu 15 kwietnia 2021 r., to jednak po otrzymaniu jej wniosku z 22 kwietnia 2021 r., co miało miejsce tego samego dnia, pierwszą i jedyną czynność mającą odzwierciedlenie w materiale dowodowym dokonał dopiero w dniu 29 listopada 2021 r., czyli po upływie siedmiu miesięcy, kiedy w piśmie skierowanym do Skarżącej poinformował o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Wydaje się, że do aktywności organ zmobilizowała głównie niniejsza skarga na bezczynność z 29 października 2021 r. Prezydent nie ustosunkował się nawet do ponaglenia Skarżącej z 19 lipca 2021 r., choć został to tego wezwany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (vide: pismo SKO w [...] z 29 lipca 2021 r.). Opisane powyżej działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku), orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.