I SAB/Wa 454/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. D. na przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], położoną przy ulicy [...] w W., objętą księgą wieczystą Kw nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 10 września 2012 roku D. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o stwierdzenie przewlekłości i wyznaczenie terminu zakończenia sprawy administracyjnej prowadzonej przez Prezydenta W. W uzasadnieniu skargi wskazała, w dniu 13.12.2005 r. złożony został wniosek o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872). Wojewoda [...] w dniu [...].08.2008 r. wydał decyzję nr [...] stwierdzającą, że część działki nr [...] obr. [...] o pow. [...] m2 zajęta została pod drogę gminną – ul. [...]. Powyższa ostateczna decyzja dawała podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Organ I instancji zamiast zakończyć sprawę, wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, jednakże decyzją z dnia [...].08.2012 r. Minister odmówił stwierdzenia jej nieważności. Prezydent W. nie kwestionuje decyzji Ministra, jednakże mimo sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego, sprawy nie kończy. Zamiast tego zobowiązał stronę do złożenia zaświadczenia, które na tym etapie postępowania jest całkowicie niepotrzebne. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie toczy się na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872). Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...].08.2008 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu tej decyzji nie wskazano jednak, na jakiej podstawie uznano D. D. za właściciela tej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...].03.2010 r. Wojewoda [...] odmówił wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...].08.2008 r. Z uwagi na powyższe Prezydent W. wnioskiem z dnia 6.12.2011 r. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, jednakże decyzją z dnia [...].08.2012 r. Minister odmówił stwierdzenia jej nieważności. W wyniku złożonego przez stronę zażalenia do Wojewody [...] na opieszałe prowadzenie postępowania, postanowieniem z dnia [...].08.2012 r. Wojewoda [...] uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione. Stronę poinformowano o terminie zakończenia postępowania do dnia 31.03.2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. (w tym przypadku zostało złożone zażalenie). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Dla stwierdzenia stanu przewlekłości nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5.07.2012 r. w sprawie II OSK 1031/12) podkreśla się z kolei, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wynika, iż wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony w dniu 13.12.2005 r. Po jego wpłynięciu, na żądanie organu, wnioskodawczyni złożyła w dniu 29.12.2005 r. żądane dokumenty w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Pismem z dnia 28.03.2006 r. poinformowano wnioskodawczynię, że sprawa zostanie zakończona do dnia 30.06.2006 r. Na kolejne żądanie organu z dnia 15.05.2008 r. wnioskodawczyni złożyła żądane dokumenty w dniu 13.05.2008 r. Następnie organ podejmował czynności w postaci żądania informacji i dokumentów od różnych instytucji i urzędów w dniach: 11.06.2008 r.,12.08.2008 r., 22.09.2008 r., 26.08.2008 r. W dniu 12.08.2008 r. organ zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji nr [...] z dnia [...].08.2008 r. poprzez określenie z jakiej księgi wieczystej, hipotecznej lub zbioru dokumentów pochodzi działka określona w w/w decyzji. Pismem z dnia 19.03.2009 r. organ zażądał od wnioskodawczyni złożenia oryginału zaświadczenia z księgi wieczystej p.n. "[...]" dokumentującego stan na dzień 31.12.1998 r. Żądane zaświadczenie zostało doręczone przez stronę w dniu 23.04.2009 r. Kolejnych informacji i dokumentów od instytucji oraz wnioskodawczyni organ żądał w dniach: 15.06.2009 r., 16.07.2009 r., 25.08.2009 r., 26.08.2009 r. Decyzją z dnia [...].11.2009 r. organ odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania, jednakże decyzją z dnia [...].12.2009 r., na skutek odwołania wnioskodawczyni, Wojewoda [...] uchylił tę decyzję. W dniu 23.02.2010 r. Prezydent W. złożył zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 12.08.2008 r., lecz postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...].04.2010 r. uznane ono zostało za nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia [...].03.2010 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wyjaśnienia przez Wojewodę [...] treści decyzji z dnia [...].08.2008 r., jednakże na skutek zażalenia wnioskodawczyni, postanowieniem z dnia [...].06.2010 r. Wojewoda [...] uchylił je w całości. Postanowieniem z dnia [...].03.2010 r. Wojewoda [...] odmówił wyjaśnienia treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2008 r. Decyzją z dnia [...].11.2010 r. Prezydent W. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], z nieruchomości objętej KW Nr [...] – cz. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 zajętej pod drogę publiczną, jednakże na skutek odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia [...].01.2011 r. Wojewoda [...] uchylił przedmiotową decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 3.03.2011 r. organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru o udzielenie informacji, na podstawie jakich danych z ewidencji gruntów i kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31.12.2008 r. W odpowiedzi uzyskał informację, że "właściciel był nieustalony". Pismem z dnia 16.05.2011 r. organ zwrócił się do wnioskodawczyni wraz z informacją, że ze złożonych dokumentów nie wynika, kto był właścicielem zajętej nieruchomości oraz zażądał od niej udzielenia w tej mierze stosownych informacji, jednak w odpowiedzi na te żądanie wnioskodawczyni złożyła do Wojewody [...] skargę na opieszałość organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...].06.2011 r. Wojewoda [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Dodatkowo Wojewoda zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Po zwrocie akt, organ ponownie żądał informacji zarówno od strony, jak i od różnych instytucji odnośnie stanu pranego przedmiotowej działki. Na wniosek organu sporządzono także w dniu [...].08.2011 r. operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...].09.2011 r. Prezydent W. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...] o powierzchni [...] m2, zajętą pod drogę publiczną, położoną w Dzielnicy [...], jednakże na skutek odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia [...].10.2011 r. Wojewoda [...] uchylił w całości przedmiotową decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 6.12.2011 r. Prezydent W. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności i wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].08.2008 r., jednakże postanowieniem z dnia [...].06.2012 r. Minister odmówił wstrzymania tej decyzji, zaś decyzją z dnia [...].08.2012 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...].08.2012 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie wnioskodawczyni na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Zauważenia bowiem wymaga, że już w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].12.2009 r. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10.10.2008 r. w sprawie I SA/Wa 850/08, właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ustala się w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. , zaś ustaleń takich nie prowadzi się ponownie na etapie postępowania o ustalenie odszkodowania. Stanowisko te Wojewoda [...] podtrzymywał konsekwentnie w uzasadnieniach kolejnych swoich decyzji, mocą których uchylał decyzje Prezydenta W. Zdaniem więc Sądu, działania Prezydenta w tej mierze były nieuzasadnione i tylko przedłużały postępowanie. Dodatkowo, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].08.2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2008 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jednoznacznie wskazał, że "zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji twierdzenia Prezydenta W. o braku tożsamości nieruchomości będącej własnością D. D. i nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...].08.2008 r. nr [...] są bezpodstawne i nie znajdują oparcia w zgromadzonym przez Wojewodę [...] materiale dowodowym". Oznacza to więc, że skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego na etapie wydawania już pierwszej decyzji wynikała okoliczność podniesiona przez Ministra, nie zachodziła więc potrzeba ustalania jej przy pomocy wielokrotnych powielanych czynności przeprowadzanych po każdorazowym uchyleniu decyzji organu I instancji przez organ II instancji. Ponadto, w ocenie Sądu, skoro już organ I instancji miał wątpliwości co do osoby będącej właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę, to winien wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2008 r. na etapie wystąpienia tych wątpliwości, czyli najpóźniej w dniu wydawania decyzji odmownej z dnia [...].11.2009 r., a nie dopiero w dniu [...].12.2011 r. Podkreślenia wymaga także, że organ I instancji zwrócił się do Wojewody [...] o wyjaśnienie treści decyzji nr [...] z dnia [...].08.2008 r. poprzez określenie z jakiej księgi wieczystej, hipotecznej lub zbioru dokumentów pochodzi działka określona w w/w decyzji. Tak sprecyzowany zakres wniosku był w ocenie Sądu nieprawidłowy, bo wszak Prezydent miał wątpliwości nie co do ustaleń odnośnie działki, tylko co do ustaleń odnośnie jej właściciela. Skończyło się to zatem odmową wyjaśnienia treści decyzji przez Wojewodę [...] z podkreśleniem, że nie występują wątpliwości w tym względzie. Niezasadne było także, zdaniem Sądu, zawieszanie postępowania w dniu [...].03.3010 r. do czasu wyjaśnienia przez Wojewodę [...] treści decyzji z dnia [...].08.2008 r., gdyż kwestia ta nie wpływała na bieg niniejszego postępowania i zresztą postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało ostatecznie przez Wojewodę uchylone. Wszystkie te działania Prezydenta W. wyczerpują przesłanki przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent W. uchybił powołanym wyżej przepisom k.p.a. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że podejmował czynności na bieżąco, adekwatnie do stanu sprawy. Zachowania organu w żaden sposób nie usprawiedliwiają przy tym powoływane w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci potrzeby ponownego ustalania w przedmiotowym postępowaniu właściciela nieruchomości zajętej pod drogę. Wojewoda [...] kilkakrotnie zwracał na to uwagę Prezydentowi, lecz ten wbrew temu stanowisku zamiast podejmować merytoryczne czynności zmierzające do zakończenia postępowania, powielał te same czynności, które były przedmiotem negatywnej oceny ze strony organu II instancji. Zgodnie więc z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, okres ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż działania tego organu, chociaż częściowo nietrafne, zmierzały jednak do wyjaśnienia sprawy i jej merytorycznego zakończenia. Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji.