I SAB/Wa 458/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Tomasz Szmydt WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D.R. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego D.R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku D.R. z dnia 1 kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. W skardze skarżący wniósł o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiotowej sprawie, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa"; 2) uwzględnienie skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju i zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do załatwienia żądania strony D.R. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w określonym przez WSA w Warszawie terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w trybie autokontroli; 3) zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 357 zł (wynagrodzenia pełnomocnika 240 zł, kosztów sądowych - wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł). Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 12 § 2 i 35 § 3 Kpa przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie D.R. z dnia 1 kwietnia 2014 r. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. wpłynęło do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w dniu 2 kwietnia 2014 r. Minęły ponad 2 miesiące, a sprawa nie tylko, że nie została załatwiona, ale Minister Infrastruktury i Rozwoju nie podjął i nie wykonał jakiejkolwiek czynności w przedmiotowej sprawie. Wobec tego skarżący podaniem z dnia 9 czerwca 2014 r. (wpływ do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w dniu 10 czerwca 2014 r.) wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność do WSA w Warszawie. Od doręczenia wezwania minął 1 miesiąc, a od wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji ponad 3 miesiące, a Minister Infrastruktury i Rozwoju sprawy nie załatwił. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. D.R. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz G.K. za przejęte z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawo własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz umarzającej postępowanie pierwszej instancji. Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. D.R. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa w rozpatrzeniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zwróciło się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości o wypożyczenie akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. [...] Urząd Wojewódzki w P. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. (data wpływu 17 czerwca 2014 r.) przekazał do organu akta sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Pismem z dnia 18 lipca 2014 r. D.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Pismem z dnia 29 lipca 2014 r. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zwróciło się do Starostwa Powiatowego w K. o przesłanie akt sprawy zakończonej decyzją pierwszoinstancyjną Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. Pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. (data wpływu 14 sierpnia 2014 r.) Starosta [...] przekazał do organu akta sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 15 maja 2009 r. Pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił strony, że na wniosek D.R. wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Minister wskazał, że w części dotyczącej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Minister podał, że jednocześnie ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., tj. w dniu 1 kwietnia 2014 r. D.R. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. D.R. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Ponadto pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. D.R. wniósł zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uznał za nieuzasadnione zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku D.R. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Zdaniem organu wyższego stopnia, działania organu były podejmowane sukcesywnie we wszystkich wszczętych przez D.R. postępowaniach. Wiedzą znaną z urzędu zarówno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, potwierdzaną w licznych wyrokach, jest wysoce skomplikowany charakter spraw w przedmiocie regulacji stanów prawnych nieruchomości i wielość niezbędnych do podjęcia czynności, zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (wystąpienia o przesłanie akt, potwierdzenie stanu prawnego, etc.), jak i nie dokumentowanych (analiza pozyskanych akt, analiza orzecznictwa, weryfikacja pozyskanych dokumentów, przygotowywanie projektów rozstrzygnięć). Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie, iż organ pozostaje w bezczynności, a tym bardziej, iż pozostaje w bezczynności w stopniu rażącym. Minister wskazał, że sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia, jednakże ostateczna weryfikacja musi nastąpić po upływie terminu wskazanego w zawiadomieniu z dnia 21 sierpnia 2014 r., z uwzględnieniem ewentualnych uzupełnień materiału dowodowego oraz wyjaśnień złożonych przez strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Nie budzi wątpliwości Sądu, że istniejąca w niniejszej sprawie bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku D.R. z dnia 1 kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] miała miejsce. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wpłynął do organu w dniu 2 kwietnia 2014 r. Wniosek ten Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał za zasadny i rozstrzygnął decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. Poza sporem jest to, że rozpatrywanie przedmiotowego wniosku trwało dłużej, niż maksymalny termin na załatwienie sprawy wynoszący 2 miesiące (art. 35 § 3 Kpa), mimo, że akta sprawy, którymi dysponuje Sąd nie potwierdzają, aby w sprawie nadzorczej wystąpiły przyczyny uzasadniające wstrzymanie toku postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 Kpa i bieg terminu do załatwienia sprawy (art. 103 Kpa). Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju naruszył przepisy art. 12 § 1 i art. 35 § 3 Kpa. Oceniając natomiast tok postępowania organu w okresie między wniesieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a wydaniem decyzji ów wniosek załatwiającej Sąd uznał, że nie można postawić Ministrowi zarzutu bezczynności w załatwieniu sprawy o charakterze rażącym. Z akt sprawy wynika, że w okresie między wniesieniem wniosku o stwierdzenie nieważności, a wydaniem decyzji nadzorczej Minister podejmował czynności mające na celu rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Już kilka dni po wydaniu przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] rozstrzygającego wniosek D.R. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] organ nadzoru pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. zwrócił się do Wojewody [...] o pilne nadesłanie akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Po otrzymaniu w dniu 17 czerwca 2014 r. akt sprawy Minister wystąpił do Starosty [...] o przesłanie akt sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. Akta te organ nadzoru otrzymał w dniu 14 sierpnia 2014 r. Zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2014 r. Minister w trybie art. 61 § 4 Kpa zawiadomił pozostałe osoby, które uznał za strony postępowania o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. W zawiadomieniu organ zawarł pouczenie o treści art. 10 § 1 i art. 41 § 1 i 2 Kpa. Trzeba też mieć na uwadze, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony stosunkowo niedawno, organ nadzoru przez pewien czas nie mógł działać w sprawie, ponieważ musiał czekać na nadesłanie przez organy mające siedzibę w innych miastach akt administracyjnych, zgromadzonych w toku instancji postępowania zwyczajnego. Pomiędzy podejmowanymi przez organ nadzoru czynnościami postępowania nie występują szczególnie nadmierne przerwy. W tej sytuacji nie było podstaw, aby naruszenie przez organ terminu załatwienia sprawy zakwalifikować jako rażącą bezczynność. Sąd nie mógł uwzględnić skargi D.R. w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Z akt sprawy wynika, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, po wniesieniu przez D.R. skargi na bezczynność, decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] rozpoznał ten wniosek. Sąd zwraca uwagę, że podstawową funkcją skargi na bezczynność jest to, aby Sąd zobowiązał organ do wydania w sprawie aktu, którego wydania domaga się skarżący, co wynika z przepisu art. 149 § 1 Ppsa. Przy ocenie zasadności skargi Sąd nie może więc pominąć tego, że w dacie wyrokowania organ wydał decyzję załatwiającą wniosek, którego rozpoznania domagał się skarżący. W takiej sytuacji orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ wykonując wyrok Sądu (wydając drugą decyzję administracyjną w tej samej sprawie) zobowiązany byłby wydać akt w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa). Wobec powyższego wydanie decyzji załatwiającej sprawę w postępowaniu nieważnościowym, w momencie wyrokowania przez Sąd, eliminowało skargę na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu bowiem przeniosło ciężar sporu na kwestię zasadności decyzji organu nadzoru z dnia [...] października 2014 r. Wówczas to strona, która kwestionuje zasadność takiej decyzji dysponuje środkiem zaskarżenia w postaci skargi (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa). Badanie legalności decyzji administracyjnej w sprawie na bezczynność organu wykracza bowiem poza przedmiot tej sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającą przeszkodę do uwzględnienia skargi w powyższym zakresie stanowi zdarzenie w postaci wydania przez organ decyzji kończącej sprawę o stwierdzenie nieważności. W niniejszej sprawie Sąd oparł swoje stanowisko na poglądzie zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 600/12 (opubl. CBOiS). W wyroku tym NSA zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie bowiem decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia. Zdaniem NSA, już z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro organ wydał decyzję, to usunął tym samym stan bezczynności i winien postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć w tym zakresie. Wobec tego w sytuacji, gdy w chwili wyrokowania w sprawie ze skargi na bezczynność organ wydał decyzję, sąd administracyjny zobowiązany był do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Mając na uwadze także to, iż D.R. w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze domagał się wydania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji nadzorczej bądź zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju przez Sąd do wydania decyzji nadzorczej (pkt 1 i 2 skargi), Sąd uznał, że Minister - wydając w dniu [...] października 2014 r. decyzję - uwzględnił jego skargę na bezczynność w całości. Powyższe nie miało wpływu na konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy do momentu wydania decyzji organ pozostawał w stanie bezczynności, a jeżeli tak, to jaki ta bezczynność miała charakter (art. 149 § 1 Ppsa). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 oraz art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).