I SAB/Wa 464/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. H. i W. H. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku E. H. i W. H. z dnia 14 października 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] i ul. L. w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E. H. i W. H. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. H. i W. H. (dalej jako: skarżący) pismem z dnia 21 stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: ppsa) zaskarżyli bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...] przy ul. [...] i [...], nr hip. [...], zarzucając ww. organowi rażące prawa poprzez znaczne przekroczenie terminów rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 14 października 2014 r. pełnomocnik skarżących wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skarżący podali, że w dniu 9 kwietnia 2015 r. wystosowano do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, który postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Skarżący zauważyli, że do dnia wniesienia skargi Prezydent [...] nie podjął rozstrzygnięcia i nie wydał decyzji merytorycznej. Nie powiadomił również o przyczynach milczenia i nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy. Skarżący wskazali, że w związku z upływem terminu wyznaczonego przez organ nadzorczy w trybie art. 37 kpa skarga stała się konieczna, gdyż tylko rozstrzygnięcie sądu administracyjnego warunkuje uzyskanie rozstrzygnięcia w realnym, wyznaczonym przez Sąd, terminie. Wskazali również, że w okolicznościach sprawy, mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia został już znacznie przekroczony. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przedłużającym i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego, jak również niedotrzymaniem terminu załatwienia sprawy wyznaczonym przez organ wyższej instancji, który był dla organu terminem realnym i wiążącym. W tych okolicznościach skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta [...] do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegającego na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wyjaśnił także, że w postępowaniu konieczne jest ustalenie, kto był właścicielem nieruchomości i przesłanki wynikającej z art. 215 ust. 2 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.), organ wskazał też na brak akt własnościowych. Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. pełnomocnik organu podał, że z informacji przekazanych przez pracownika organu wynika, że zebrany został materiał dowodowy i po uzyskaniu środków może zostać wydana decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżących zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżących z dnia 14 października 2014 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie biorąc pod uwagę sposób działania organu po złożeniu przedmiotowego wniosku, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejsze sprawie. Z analizy akt sprawy wynika, że dopiero po złożeniu skargi w styczniu 2016 r., organ dokonał dwóch czynności, tj.: w dniu 7 kwietnia 2016 r. ustalił w Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomości w Dzielnicy [...] - Wydziale Archiwum, że akt własnościowych nie zarejestrowano (nie zostały założone) oraz pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżących o uzupełnienie wniosku i przesłanie zaświadczenia hipotecznego określającego właściciela nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu [...] oraz szkicu lub mapy z rozliczenia powierzchni hip. nr [...] w działkach ewidencyjnych. Dodatkowo w piśmie tym poinformowano pełnomocnika skarżących, że wydanie decyzji będzie możliwe po uzupełnieniu wniosku o powyższe dokumenty i ustaleniu daty przejęcia przedmiotowej nieruchomości pod inwestycje, czy nastąpiło to przed, czy po 5 kwietnia 1958 r. Z powyższego wynika, że organ przez półtora roku nie dokonał żadnej czynności merytorycznej. Nie dotrzymał również terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Wojewodę [...]. Oznacza to, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały i nieefektywny, nie podejmował w długich odstępach czasu czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Jednocześnie organ przez okres półtora roku ani razu nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa, tj. nie informował stron o stanie sprawy, przyczynach nie rozpoznania wniosku w terminie oraz nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2, i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).