I SAB/Wa 465/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. B. i K. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 23 marca 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy Placu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz M. B. i K. P. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. B. i K. P. pismem z dnia 9 listopada 2015 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: ppsa) złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania dotyczącego przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy Placu [...], ozn. hip. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 23 marca 2011 r. skarżący wystąpili do Prezydenta [...] o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomością. Skarżący wskazali także, że w toku trwającego cztery lata postępowania został zgromadzony cały materiał dowodowy do wydania decyzji odszkodowawczej. Zauważyli też, że ustawowy termin wydania decyzji upłynął w czerwcu 2011 r. oraz że Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustanowił kuratora spadku dla byłej współwłaścicielki nieruchomości – Z. K.. Dodali również, że z uwagi na to, iż wnioskodawcy są jedynymi następcami prawnymi drugiego współwłaściciela nieruchomości został ustalony pełen krąg stron postępowania. Skarżący podali także, że w toku postępowania pełnomocnik skarżących ani strony nie byli informowani o przewidywanym terminie rozpoznania sprawy, dopiero pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. zawiadomiono pełnomocnika, że wniosek o ustalenie odszkodowania zostanie rozpoznany do dnia 30 września 2013 r. Skarżący wskazali, że zażaleniem z dnia 2 lipca 2013 r. zaskarżono przewlekłość postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], uznał zażalenia za nieuzasadnione, z uwagi na przedłużenie przez organ I instancji terminu wydania decyzji. Jednak mimo upływu dodatkowego terminu rozpoznania wniosku, decyzja odszkodowawcza nie została wydana. Skarżący podkreślili, że cała dokumentacja niezbędna do rozpoznania wniosku została zgromadzona oraz nie istnieją żadne merytoryczne przeszkody uniemożliwiające niezwłoczne wydanie decyzji. W ich ocenie, takie działanie organu stanowi rażące naruszenie art. 35 § 3 kpa i art. 36 § 1 kpa, gdyż nie ma żadnych przyczyn merytorycznych uzasadniających odwlekanie wydania decyzji. W rezultacie skarżący wnieśli o wyznaczenie Prezydentowi [...] terminu zakończenia sprawy, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszenia prawa, zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w wysokości po 5000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że pełnomocnik stron został poinformowany o tym, że z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe wydanie decyzji sprawie o odszkodowanie. Wskazał ponadto, że pełnomocnik stron został poinformowany o przewidywanym terminie wydania decyzji do dnia 31 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżących zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Natomiast okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Orzekając o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżących z dnia 23 marca 2011 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie odszkodowania w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie biorąc pod uwagę datę złożenia przedmiotowego wniosku (marzec 2011 r.), Sąd stwierdził, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że dopiero pół roku po złożeniu wniosku Prezydent [...] pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomości w Dzielnicy [...] Urzędu [...] o wypożyczenie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo pismem z dnia 6 października 2011 r. organ wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie dokumentów dotyczących rozbiórki starych budynków oraz dotyczących zagospodarowania nieruchomości. Następnie pismem z dnia 18 maja 2012 r. organ zwrócił się do Parafii Rzymskokatolickiej [...] w [...] o przesłanie dokumentów dotyczących przydzielenia na rzecz Parafii części dawnej nieruchomości oraz informacji o ogrodzeniu terenu po 1945 r. Po kolejnym pół roku pismami z dnia 14 listopada 2012 r. organ wystąpił do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przesłanie informacji, a do Urzędu [...] Biura Administracyjno-Gospodarczego Wydziału Archiwum o przesłanie dokumentów. Z notatki pracownika organu z dnia 8 stycznia 2013 r. wynika, że w grudniu 2012 r. przeglądał on i zamówił w Archiwum dokumentację dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. Wynika ponadto, że do ustalenia pozostała kwestia współwłaścicielki nieruchomości Z. K.. Następnie organ zwrócił się do pełnomocnika skarżących o wystąpienie do właściwego sądu powszechnego o ustanowienie kuratora dla zmarłej Z. K. (pismo z dnia 22 lutego 2013 r.). W odpowiedzi pełnomocnik skarżących w załączeniu do pisma z dnia 25 kwietnia 2013 r. nadesłał postanowienie o ustanowieniu kuratora spadku po Z. K.. Pismami z dnia 14 czerwca 2013 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie dokumentów i poinformował pełnomocnika stron o przewidywanym terminie rozpatrzenia wniosku do dnia 30 września 2013 r. Z kolei w reakcji na wydane przez Wojewodę [...] postanowienie z dnia [...] września 2013 r. organ pismem z dnia 30 października 2013 r. ponownie poinformował pełnomocnika stron, iż zakończenie postępowania w terminie nie było możliwe z uwagi na analizę zgromadzonej dokumentacji i konieczność wykonania operatu szacunkowego, przedłużając termin rozpatrzenia wniosku do 28 lutego 2014 r. Wskazany termin również nie został dochowany. Przez kolejne dwa lata organ nie dokonał żadnej merytorycznej czynności, a wezwanie pełnomocnika skarżących z dnia 13 maja 2014 r. do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy pozostało bez odpowiedzi ze strony organu. Następnie już po wniesieniu w listopadzie 2015 r. skargi do Sądu organ pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. poinformował pełnomocnika stron o tym, że z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe wydanie decyzji oraz o tym, że wniosek odszkodowawczy zostanie rozpatrzony w przewidywanym terminie do dnia 31 sierpnia 2016 r. Natomiast z akt sprawy wynika, iż organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym i nie było przeszkód do wydania decyzji w terminie przewidzianym przepisami kpa. Jednocześnie, w ocenie Sądu, organ prowadząc postępowanie działał opieszałe, niesprawnie i nieefektywnie oraz dokonywał czynności w dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy w sytuacji, gdy mogła ona być załatwiona w terminie krótszym. Podkreślenia wymaga, iż od czerwca 2013 r. Prezydent [...] nie dokonał żadnej merytorycznej czynności w sprawie, z wyjątkiem informowania pełnomocnika stron o kolejnych terminach rozpatrzenia wniosku. Powyższe obrazuje podejście organu do potrzeby szybkiego zakończenia postępowania. Obrazują je również terminy zakończenia sprawy wyznaczane przez organ powołanymi pismami. Ponadto wskazać należy, że organ przez pierwsze dwa lata prowadzenia postępowania ani razu nie wykonał określonego w art. 36 § 1 kpa obowiązku informowania pełnomocnika stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Sąd nie stwierdził obecnie potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci zasądzenia na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2, i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).