I SAB/Wa 47/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. O. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 14 grudnia 2021 r. J. O., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 listopada 2013 r. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1) uwzględnienie skargi oraz zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 listopada 2013 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia; 2) stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności wraz ze stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej równej wysokości 10.000 zł; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Uzasadniając wniesioną skargę pełnomocnik skarżącego podkreślił, że postępowanie przed Ministrem zostało zainicjowane wnioskiem z 9 maja 2019 r. Mając na uwadze zasady postępowania administracyjnego (art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2021 poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz wyznaczone w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy, należy stwierdzić, że sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Ostatnia aktywność Ministra na gruncie przedmiotowej sprawy, ujawniona wobec skarżącego, miała miejsce w dniu 13 stycznia 2021 r. i polegała na przekazaniu kopii pisma Starostwa Powiatowego w N. z 21 lutego 2020 r. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że postępowanie na chwilę obecną trwa 31 miesięcy, skarga oraz zawarty w niej wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażący – w ocenie skarżącego - należy uznać za uzasadnione. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł skarżący uzasadnił czasem trwania całego postępowania (31 miesięcy). Skarżący zaznaczył również, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na mocy której Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę N., z mocy prawa, własności nieruchomości należącej do skarżącego. Mając na względzie domniemanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej, pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym unicestwia po stronie skarżącego podjęcie kroków zmierzających do ochrony jego prawa do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Możliwość taka otworzy się bowiem dopiero w przypadku, gdyby okazało się, że ww. decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie bez znaczenia przy tym – zdaniem skarżącego - pozostaje fakt, że słuszne odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest konstytucyjnym warunkiem dopuszczalności pozbawienia własności. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismem z 14 maja 2019 r. J. O. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 listopada 2013 r. Zawiadomieniem z 21 października 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z 4 stycznia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 listopada 2013 r. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Minister wyjaśnił, że po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu oraz podjął działania zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego. Organ zaznaczył, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nawiązując do wskazanych powyżej okoliczności, zdaniem Ministra, nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej równej wysokości 10.000 zł. Z uwagi na funkcję dyscyplinującą oraz represyjną tego środka prawnego, powinien być on stosowany przede wszystkim w sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uwzględniając fakt wydania przez Ministra Rozwoju i Technologii decyzji z dnia 4 stycznia 2022 r. uznać należy, że funkcja dyscyplinująca nałożenia na organ obowiązku zapłaty oznaczonej sumy pieniężnej straciła już na aktualności, a skarga na bezczynność organu jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżący pismem z 12 grudnia 2021 r. wniósł do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie na bezczynność w załatwieniu sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z 18 listopada 2013 r. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność organu zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Orzekając na podstawie powyższej regulacji, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 4 stycznia 2022 r. w sprawie z wniosku J. O. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 listopada 2013 r. Organ załatwił więc sprawę, w której wniesiono skargę na bezczynność. Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stało się zatem bezprzedmiotowe, uzasadniając umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie (por. pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 4 stycznia 2022 r. stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucił organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania złożonego pismem z 14 maja 2019 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 listopada 2013 r. Wydanie przez Ministra decyzji ze znacznym przekroczeniem wyżej powołanych terminów określonych w k.p.a., uzasadniało stwierdzenie, że zaistniała w sprawie bezczynność (trwająca 2 lata i 8 miesięcy) nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd miał tu na uwadze zakres czynności poprzedzających wydanie przez Ministra decyzji nieważnościowej, które polegały jedynie na zgromadzeniu dokumentacji pozostającej w dyspozycji innych organów, a które podejmowane były w dużych odstępach czasu, pomimo braku wystąpienia obiektywnych przeszkód we wcześniejszej ich realizacji. W wyroku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 470/18 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy: – termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zarazem – znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ. W wyroku tym podkreślono, że sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania sprawy może być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kierując się powyższymi spostrzeżeniami Sąd w składzie orzekającym uznał, że przekroczenie terminu przewidzianego na rozpoznanie wniosku skarżącego z 14 maja 2019 r. należy uznać za przekroczenie znaczące, co w konsekwencji prowadzi do konstatacji, że zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał jednocześnie, że pomimo rażącej bezczynności w rozpoznaniu sprawy nie zachodziła podstawa do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zauważyć należy, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Rozważając wymierzenie organowi nadzoru wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, Sąd uwzględnił, że rozstrzygnięcie to – podobnie jak wymierzenie grzywny - ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Jego celem jest oddziaływanie na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy pozwala jednak uznać, że całokształt działań Ministra nie nosi znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kompensacyjny charakter przyznania sumy pieniężnej nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu, tj. spowodowania wydania decyzji, co do której wydania organ pozostaje w zwłoce, a zatem chodzi o zdyscyplinowania organu (wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16). W ocenie Sądu złożony w omawianym zakresie wniosek skarżącego należało uznać za bezzasadny. Minister Rozwoju i Technologii ostatecznie zakończył postępowanie decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r. Nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione. Dlatego skarga w tej części została oddalona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.