I SAB/Wa 474/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] – w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 29 czerwca 2017 r. E. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy rozpatrywaniu m.in. jej wniosku z 26 sierpnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Skarżąca zarzuciła organowi, że przy procedowaniu sprawy naruszył art. 36 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez brak podejmowania działań zmierzających do wydania w niej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania konkretnych przyczyn zaistniałej zwłoki. W związku z czym wnosiła o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie zakreślonym przez sąd, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany i wymaga obszernego materiału dowodowego. Pismem z dnia [...] września 2016 r. Minister wskazał przewidywany termin zakończenia sprawy, który nie został dochowany z uwagi na charakter sprawy oraz dużą liczbę prowadzonych jednocześnie postępowań. Zwrócił nadto uwagę, iż sprawy dotyczące nieruchomości [...] wymagają odniesienia się przez organ do stanu, który istniał kilkadziesiąt lat temu, a twórcy Kodeksu postępowania administracyjnego nie brali pod uwagę sytuacji jakie mogą zaistnieć w toku postępowań nadzorczych dotyczących decyzji wydanych ok. 60 lata temu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż Minister Infrastruktury i Budownictwa do dnia wydania wyroku pozostaje w stanie bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku z 26 sierpnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w myśl art. 35 § 3 k.p.a. nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Minister Infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek ów, wpłynął bowiem do organu 30 sierpnia 2016 r. (co wynika z prezenty Kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa umieszczonej na wniosku) Od ww. daty rozpoczął zatem bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia spraw nim objętych, który co do zasady upłynął 30 października 2016 r. . Tymczasem do chwili obecnej to nie nastąpiło. To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Wyznaczając miesięczny termin w jakim organ zobowiązany będzie do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sąd miał na względzie fakt, że organ już ponad rok pozostaje w zwłoce, a z akt sprawy nie wynika aby czynił jakieś starania w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego. . Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu powyższego wniosku stwierdzić należy, że ta w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać przeszło rocznej zwłoki w jego rozpoznaniu. Z jednej strony bowiem w sposób oczywisty i drastyczny pozostaje w sprzeczności z ustanowioną w kodeksie zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz przewidzianym w art. 35 § 3 in fine k.p.a. terminem, w jakim postępowanie organ odwoławczy winien zakończyć; z drugiej zaś nie sposób mówić o jakiejkolwiek efektywności postępowania, w sytuacji, w której przez blisko rok organ nie podejmuje jakichkolwiek działań w sprawie. Nie mogły przy tym tego stanu rzeczy usprawiedliwiać trudności organizacyjno-kadrowe, czy przywoływana przez Ministra ilość spraw do niego wpływających. Rzeczą bowiem organu (osób pastujących funkcje organu) jest tak zorganizowanie pracy w urzędzie go obsługującym (w tym zapewnienie odpowiedniej obsady kadrowej), by do tak drastycznych naruszeń praw strony nie dochodziło. Innych zaś okoliczności powodujących zwłokę organ nie podaje i nie wynikają one z akt administracyjnych. Sytuacja zaś, w której przez blisko rok "prowadzenia" postępowania administracyjnego organ nie rozpoznaje złożonego do niego wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw, nie tylko pozostaje w sprzeczności z przywołaną już wyżej zasadą szybkości postępowania, ale prowadzić musi także nieuchronnie do podważania zaufania uczestniczących w nim stron do władzy publicznej, a więc godzi w jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego uregulowaną w art. 8 k.p.a., co w demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowane. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi z tego tytułu przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny oraz sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że sankcja ta jest dodatkowym środkiem prawnym o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zasadniczym bowiem czynnikiem determinującym zwłokę – co wynika zarówno z odpowiedzi na skargę jak też jest sądowi znane z urzędu - była znaczna ilość spraw wpływających do organu, przy niedostatecznej obsadzie kadrowej, umożliwiającej ich sprawne załatwianie i przyjętą- skądinąd słuszną zasadę- rozpoznawania ich według kolejności wpływu. Wprawdzie okoliczność ta nie uwalnia organu od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania i pozostaje bez wpływu na ocenę jej charakteru, jednakże nie powinna być pomijana przy rozważaniu zasadności obciążania organu obowiązkiem wypłaty na rzecz skarżącego określonej wyrokiem sumy pieniężnej. Natomiast przewidziana w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. Zaś ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu, pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 343/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zdaniem sądu określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna powinna być zatem stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja, z przyczyn podanych wyżej, w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zatem w tej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a . i 151 orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.