I SAB/Wa 481/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. C. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę i przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku H. C. z dnia 5 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod część ulicy [...] w W. - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. H. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opieszałość Prezydenta W. w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 2 grudnia 2005 r. oraz K. W., w imieniu której działa A. S., Z. W., J. F., B. F., w imieniu której działa J. F., B. S., A. S. i W. S. – złożonego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod część ulicy [...] i [...] w W. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Prezydent W. uparcie przedłuża postępowanie, nierozpoznając sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem. Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uznał wniesione w trybie art. 37 kpa zażalenie za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie Prezydentowi W. dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Mimo upływu tego terminu organ pierwszej instancji zamiast rozstrzygnięcia wystosował w dniu 16 listopada 2011 r. zawiadomienie do pełnomocnika skarżącej o pozostawieniu, na podstawie art. 64 § 2 kpa, bez rozpoznania sprawy z wniosku części wnioskodawców, czyniąc to po upływie 7 lat od zgłoszenia wniosku. Bez rozpoznania pozostawiony został również wniosek B. F. reprezentowanej przez brata J. E. W konkluzji wniosku skarżąca wniosła o nakazanie Prezydentowi W. załatwienie sprawy w terminie 30 dni, przy czym nakaz ten winien obejmować, zdaniem skarżącej, także roszczenia B. F. Odpowiadając na skargę Prezydent W. – nie zajmując stanowiska w sprawie – wyjaśnił, że ostatecznymi decyzjami z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] i nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. odpowiednio prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – część ulicy [...] w W., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i część ulicy drogi krajowej nr [...] – [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podał, że po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału i wobec wątpliwości co załączonych do akt sprawy postanowień spadkowych, na podstawie których ustala się następców prawnych nieruchomości, pełnomocnik strony w trybie art. 64 § 2 kpa został wezwany do ich wyjaśnienia, a pismem z dnia 14 marca 2011 r. został poinformowany o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego. Ponadto na rozprawie administracyjnej w dniu [...] września 2011 r. poinformowano strony o wątpliwościach organu dotyczących załączonych postanowień, na podstawie których w decyzjach Wojewody [...] nr [...] i nr [...] wykazano właścicieli nieruchomości drogowej w dniu 31 grudnia 1998 r. W dniach 16, 20 i 23 września 2011 r. złożone zostały przez pełnomocnika i wnioskodawców do akt sprawy dokumenty mające rozwiać wątpliwości dotyczące zarówno treści dokumentów, jak i braków formalnych złożonego wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę Prezydent stwierdził, że nie pozostaje w opieszałości, a dokłada wszelkich starań, aby na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów ustalić wszelkie okoliczności objęte wnioskiem i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednakże, jak wyjaśnił organ, wobec konieczności przekazania tutejszemu Sądowi akt sprawy, wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nastąpi w ciągu miesiąca od zwrotu akt. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, sprecyzowała skargę w ten sposób, że należy ją traktować jako skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania, co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wyrokowania. W rozpoznawanej sprawie Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, że po wpłynięciu w dniu 5 grudnia 2005 r. do Kancelarii Urzędu W. wniosku z dnia 2 grudnia 2005 r. o wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji podejmował w rozpoznawanej sprawie czynności zmierzające do uzyskania materiałów dowodowych niezbędnych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jednakże dopiero po czterech latach i siedmiu miesiącach od daty wpływu wniosku do organu, pismem z dnia 19 lipca 2010 r. poinformował strony postępowania o przyczynach nierozpatrzenia sprawy w terminach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego z uwagi na dużą ilość prowadzonych postępowań z zakresu odszkodowań za grunty zajęte pod drogi publiczne i wyznaczając nowy termin do jej załatwienia do 31 marca 2011 r., ale przed upływem powyższego terminu organ kolejnym pismem – po ośmiu miesiącach od wyznaczonego przez siebie pierwszego terminu – z dnia 14 marca 2011 r. poinformował, iż wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie jest uzależnione od wyjaśnienia wątpliwości dotyczących ustalenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania i nastąpi do dnia 31 maja 2011 r. Z tego względu w dniu 14 marca 2011 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do pełnomocnika H. C., zgodnie z art. 64 § 2 kpa, o dołączenie do akt sprawy stosownych wyjaśnień w tej kwestii, pouczając jednocześnie, iż niedostarczenie w terminie wnioskowanych wyjaśnień w terminie wynikającym z wyżej wymienionego przepisu, skutkować będzie pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. Podobne pismo z powołaniem się na art. 64 § 2 kpa organ wystosował w dniu 4 kwietnia 2011 r. Zatem ponad wszelką wątpliwość stwierdzić należy, że organ w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy znacznie przekroczył terminy prawem przewidziane, jak również nałożone na siebie pismami z dnia 19 lipca 2010 r. i 14 marca 2011 r., a także termin wyznaczony postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nadto organ nie informował stron o przyczynach zwłoki w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie oraz o ewentualnym terminie jej zakończenia – uczynił to po raz pierwszy dopiero po ponad czterech latach od wpływu wniosku do organu – co powoduje refleksję, że organ nie traktuje sprawy jako pilnej i nie podejmuje wzmożonych starań w celu jej zakończenia i jednocześnie obrazuje podejście Prezydenta do potrzeby rychłego zakończenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, Lex nr 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa". Ponadto zauważyć należy, iż złożona do Sądu skarga na organ przewlekle prowadzący postępowanie służyć ma doprowadzeniu do wydania rozstrzygnięcia przez ten organ. Celem jej jest bowiem zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na przewlekłość Prezydenta W., gdyż w rozpoznawanej sprawie Prezydent z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku z dnia 2 grudnia 2005 r., czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Nadto przypomnieć należy organowi, że w sprawie sporządzony został w dniu [...] sierpnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość gruntu zajętego pod drogę, jednakże w świetle art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Tymczasem mimo upływu ośmiu miesięcy od dnia jego opracowania, organ nie uczynił z niego użytku, a w świetle ust. 4 tegoż artykułu, po upływie 12 miesięcy operat szacunkowy może być wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Zatem w przedmiotowej sprawie organ powinien podjąć natychmiastowe czynności zmierzające do zakończenia postępowania w sprawie, by nie zachodziła konieczność aktualizacji sporządzonego, a dotychczas niewykorzystanego przez organ, operatu szacunkowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że wyznaczony miesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Co do rażącego charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ zauważyć wprawdzie należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która to ustawa znowelizowała m. in. art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając w § 1 obowiązek każdorazowego stwierdzania przez sąd rażącego bądź nie naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość – przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 maja 2011 r. Od tego dnia do dnia rozprawy minęło jedenaście miesięcy, w ciągu których organ podejmował kolejne czynności zmierzające do zgromadzenia dodatkowej dokumentacji niezbędnej do prawidłowego zakończenia postępowania. Zważywszy, że przed wejściem w życie wspomnianej ustawy organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również to, że na skutek wniesienia przedmiotowej skargi organ w dniu 13 grudnia 2011 r. przekazał Sądowi rozpoznającemu tę skargę całość akt administracyjnych sprawy, to po wejściu w życie w dniu 16 maja 2011 r. powyższej ustawy nie można uznać przewlekłości organu za rażące naruszenie prawa, gdyż w tym okresie organ nie uchybił w sposób rażący terminom załatwienia sprawy. Jeśli się również zważy, że przed wystąpieniem ze skargą do Sądu skarżąca skorzystała ze środka przeciwdziałania przewlekłości organu w postaci zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa, to przy uwzględnieniu sposobu rozpatrzenia tego zażalenia przez organ wyższego stopnia, skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. należało uznać za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi wyznaczyć organowi termin do załatwienia wniosku skarżącej w stosownej formie procesowej. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie tego samego przepisu sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek zawarty w skardze o nakazanie przez Sąd organowi załatwienia sprawy obejmującej także roszczenia B. F. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż takie rozstrzygnięcie nie miałoby umocowania w art. 149 powołanej ustawy, bowiem postępowanie przed organem wszczynane jest na wniosek strony lub z urzędu, stosownie do treści art. 61 § 1 kpa. Wprawdzie wniosek o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną złożony został w imieniu B. F. przez jej brata J. F., jednakże wniosek ten zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2011 r. organ pozostawił bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku przez niezłożenie pełnomocnictwa uprawniającego do złożenia tego wniosku w imieniu B. F. Podkreślić należy, że postępowanie o odszkodowanie wszczynane jest tylko na wniosek właściciela nieruchomości, a zatem roszczenie o odszkodowanie jest związane z właścicielem nieruchomości, jeżeli nieruchomość stanowi własność wspólną – z każdym z jej współwłaścicieli, bowiem każdy ze współwłaścicieli ma swój indywidualny interes w ustaleniu odszkodowania. Zatem sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną sprawą i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania na mocy art. 62 kpa, albowiem każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1004/11, publ.: https.//cbois.nsa.gov.pl). Zatem Sąd nie mógł rozstrzygać w zakresie wniosku B. F. skoro rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku H. C.