I SAB/Wa 487/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz K. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SAB/Wa 487/14 UZASADNIENIE Skarżąca K. P., reprezentowana przez adw. M. L., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania sprawy z wniosku K. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] lutego 1953 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. Bezczynność zarzucana organowi miała miejsce w ramach następującej sprawy. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] lutego 1953 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. ( Dz. U. z 1948 r., Nr 20, poz. 138), nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...], stanowiąca własność M. S., z dniem 9 maja 1945 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika K. P. – spadkobierczyni byłej właścicielki nieruchomości, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] lutego 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul [...] w Ł., z uwagi na fakt, że skoro nie stwierdzono, aby badane orzeczenie naruszyło przesłanki z art. 156 § 1 kpa, to tym samym brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Wnioskiem z dnia 15 października 2002 r. pełnomocnik K. P. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że objęta orzeczeniem wywłaszczeniowym nieruchomość nigdy nie była przeznaczona na powiększenie parku J., a ponadto po wywłaszczeniu nie podjęto jakichkolwiek prac mających na celu powiększenie parku. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2002 r. W uzasadnieniu podał, że Prezydium Rady Narodowej m. Ł. nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, a zatem nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1953 r. K. P., W. S., E. B. i J. G. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], zarzucając naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń i wniosków strony podnoszonych we wniosku z dnia 15 października 2002 r. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłaszanym we wniosku. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 65/05, uchylił ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 2002 r. ze względu na niewyjaśnienie przez organ okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organ ówcześnie właściwy w sprawie decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] lutego 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł., oznaczonej nr [...], stanowiącej własność M. S. K. P., reprezentowana przez adw. M. L., pismem z dnia 2 lipca 2013 r., wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., a następnie, wobec bezczynności organu, pismem z dnia 26 maja 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwany organ nie usunął naruszenia prawa, dlatego K. P., reprezentowana przez adw. M. L., pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. złożyła ww. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu – Ministra Infrastruktury i Rozwoju będącego organem właściwym w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi. Jednoczenie poinformował, że postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], zawiesił postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym B. L., ewentualnie do czasu przedłożenia zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłej stronie postępowania. Ponadto Minister wskazał na podejmowane działania mające na celu załatwienie sprawy oraz wyjaśnił, że sprawa ma skomplikowany charakter i wymaga wieloaspektowego zbadania. Utrudnia to, w ocenie Ministra załatwienie tej sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., tym bardziej, że we właściwej komórce organizacyjnej Ministerstwa zajmującej się tego rodzaju sprawami przez długi okres było zatrudnionych jedynie trzech pracowników, którzy zajmowani się ponad 400 postępowaniami. Dodatkowym utrudnieniem dla terminowego załatwienia sprawy były zmiany organizacyjne, to jest połączenie z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) kognicja sądu administracyjnego obejmuje między innymi kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwienia spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Należy zauważyć, że skarżąca zarzuca Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją. Ponadto skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a., ponieważ w dniu 26 maja 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., ale także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to obowiązek podjęcia celowych działań zmierzających do rozpoznania bez zbędnej zwłoki wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym z przepisu art. 35 § 3 K.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarżąca pismem z dnia 2 lipca 2013 r., (data prezentaty – 8 lipca 2013 r.) wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. W związku z tym, po stronie organu powstał obowiązek załatwienia, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej, w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 K.p.a. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ powinien zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Minister Infrastruktury i Rozwoju mając świadomość istniejących uwarunkowań organizacyjnych i kadrowych, praktycznie uniemożliwiających załatwienie sprawy w terminie wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wskazał stronie nowego terminu załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie zostało zawieszone ww. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym B. L., ewentualnie do czasu przedłożenia zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłej stronie postępowania. W związku z tym nie można przyjąć, że w dniu orzekania przez Sąd organ ten pozostawał w bezczynności. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Stan zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a., a zatem wydanie rozstrzygnięcia zobowiązującego Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie WSA w Warszawie z 16 grudnia 2004 r., I SAB 327/03 – CBOSA). Należy zaznaczyć, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był uprawniony do badania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania, - jego kontrola może być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec powyższego należy rozważyć dopuszczalność umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Sąd podziela pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 – CBOSA, że "Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Odnosząc ten pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy uznać, że bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy – wobec zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie – nie jest tożsama z bezprzedmiotowością postępowania sądowego i nie uprawnia do wydania przez sąd postanowienia o umorzeniu postępowania, nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie, jakkolwiek nie będzie wówczas dopuszczalne zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest zatem również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, i na tej podstawie, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi bądź umorzenia postępowania sądowego. Nawiązując do powyższych rozważań stwierdzić należy, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie zgodnie ze standardami wskazanymi w powołanych przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawanie przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub wyznaczonym w myśl art. 36 § 1 K.p.a. Odnosząc powyższy pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu, tj. w dniu 11 sierpnia 2014 r. (data prezentaty), organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie – pomimo przekroczenia ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy i niewyznaczenia nowego terminu, jak również nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania. Oznacza to, że organ pozostawał wówczas w bezczynności. W konsekwencji zachodzi konieczność rozstrzygnięcia, czy bezczynność organu zaistniała w przedmiotowej sprawie miała cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Oceniając tę okoliczność należy mieć na uwadze, iż niewątpliwie organ przekroczył terminy ustawowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego i przekroczenie to jest znaczne. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 17 grudnia 2013 r. zostały sporządzone wnioski do Centrum Personalizacji Danych MSW z prośbą o nadesłanie aktualnych adresów dwunastu stron prowadzonego postępowania oraz w tym samym dniu wystąpiono do H. L. o nadesłanie informacji, czy toczyło się lub toczy postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po B. L. oraz, w przypadku zakończenia takiego postępowania, o nadesłanie prawomocnego postanowienia sądu lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Sporządzony wydruk z ksiąg wieczystych również przedstawia stan na dzień 17 grudnia 2013 r. Należy także w tym miejscu przypomnieć, że postępowanie w sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Zdaniem Sądu przywołana wyżej chronologia zdarzeń wyraźnie wskazuje, że w sprawie miał miejsce jeden krótki okres aktywności organu. Zarówno przed, jak i po okresie tej aktywności miały miejsce kilkumiesięczne okresy bezczynności organu. Z tego powodu Sąd uznał, iż działania organu cechuje tak poważny stopień naruszenia prawa, że uzasadnia to stwierdzenie, iż zaistniała bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa. Nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w odpowiedzi Ministra Infrastruktury i Rozwoju na skargę, że należy brać pod uwagę możliwości organizacyjne i kadrowe organu. Wskazywane przez organ okoliczności związane z trudnościami o charakterze organizacyjnym, nie mogą stanowić obiektywnej przeszkody uzasadniającej przekraczanie dopuszczalnych terminów dla załatwienia sprawy, przewidzianych w przepisach k.p.a. W żadnej mierze długiego okresu rozpoznawania wniosku, nie usprawiedliwiają przyczyny takie, jak przekształcenia organizacyjne czy niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organu (wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r., II OSK 617/14 - CBOSA). Sąd odstąpił od wydania postanowienia sygnalizacyjnego, o którym stanowi art. 155 p.p.s.a. uznając, że orzeczenie, iż bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi wystarczającą formę oceny prawnej zachowania organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.