I SAB/Wa 487/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej E. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. B. – działając przez profesjonalnego pełnomocnika - pismem z dnia [...] maja 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip.[...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi [...] naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 12 § 1 i art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób szybki oraz niezałatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasad zawartych w art. 7 kpa i art. 8 kpa, tj. zasady praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, - art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez niepodjęcia przez Prezydenta kroków prawnych celem zebrania całości materiału dowodowego i załatwienia sprawy, - art. 36 kpa poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie skarżącej o zwłoce w zakończeniu postępowania oraz przyczynach zwłoki w związku z przekroczeniem terminu określonego przez organ na złożenie skargi na podstawie art. 36 § 2 kpa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a."; o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu w zakreślonym przez Sąd terminie do załatwienia sprawy; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o przyznanie od organu, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania podkreślając m.in., że sprawa była przedmiotem orzekania organów oraz sądu administracyjnego oraz że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie skarżącej na bezczynność za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący dwa miesiące od daty doręczenia postanowienia. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Takie działanie - zdaniem skarżącej - pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami szybkości postępowania oraz pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Skarga jest więc uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc w szczególności, że rozpoznanie sprawy znacząco utrudnia okoliczność, iż akta sprawy (zarówno postępowania odszkodowawczego jak i w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego – dotyczące tej samej nieruchomości) na skutek skarg stron są długotrwale w posiadaniu Sądu. Organ podkreślił, że wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Akta własnościowe nieruchomości zostały zaś zwrócone w dniu [...] lipca 2017 r. Zdaniem organu sprawa jest zbyt doniosła i skomplikowana, aby móc prowadzić postępowanie opierając się wyłącznie na aktach zastępczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezydenta [...] jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wskazuje, że sprawa z wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości była już przedmiotem orzekania organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2236/11 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]marca 2011 r. nr [...], mocą której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2462/12 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r. Kolejna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/14. W tej sytuacji Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2016 r. wydał kolejną decyzję nr [...], mocą której ponownie uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Oceniając czy Prezydent [...] pozostaje w stanie bezczynności, Sąd miał więc na uwadze stan sprawy po wydaniu w/w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Przedmiotowa decyzja wpłynęła do Urzędu [...] w dniu [...] marca 2016 r., akta własnościowe zwrócone natomiast zostały przez organ drugiej instancji w dniu [...] kwietnia 2016 r., co wynika z treści postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uznającego zażalenie E. B. na bezczynność Prezydenta za uzasadnione i wyznaczającego dodatkowy termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia wraz z aktami sprawy. Analiza przekazanych do Sądu akt administracyjnych wskazuje, że po wpłynięciu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Prezydent [...] nie podejmował w istocie czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Organ nie informował też stron o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia. Prezydent nie dochował również terminu wyznaczonego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r. Do dnia rozpoznania skargi na bezczynność stosowna decyzja nie została wydana. Z powyższego jednoznacznie więc wynika, że skarga na bezczynność Prezydenta [...] jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że wskazany organ administracji publicznej nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Podkreślić przy tym trzeba, że powoływane w odpowiedzi na skargę okoliczności takie jak konieczność przekazywania akt do Sądu w związku ze skargami stron, w żaden sposób nie usprawiedliwiają bezczynności organu. Mając zaś na uwadze, że Prezydent nie podejmował w istocie czynności mających na celu załatwienie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia, a także z uwagi na fakt, że postępowanie toczy się już od wielu lat, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że suma pieniężna zasądzana od organu na rzecz strony skarżącej pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i środek ten powinien być stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, jednakże Sąd miał na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).