I SA/Wa 2236/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Y od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., w punkcie 1 ustanawiającej na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] ozn. hip. Nr [...] o powierzchni [...] m2, znajduje się na obszarze działania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.), z dniem jego wejścia w życie tj. z dniem 21 listopada 1945 r. na podstawie art. 1 ww. dekretu przeszła na własność gminy W. Następnie, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) wskazana wyżej nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią Zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W., Oddziału Ksiąg Wieczystych Nr [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność I. z P. J. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony został do Zarządu Miejskiego w W., Wydziału Gospodarki Gruntami przez I. z P. S. primo voto J. w dniu [...] grudnia 1948 r. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, nieruchomość hipoteczna ozn. nr [...] znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], będących własnością Miasta W. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Powyższe organ uzasadnił, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] jest przeznaczony na zabudowę mieszkaniową spółdzielczą. W wyniku rozpatrzenia odwołania I.S. od powyższego orzeczenia, Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] maja 1960 r. Nr [...] uchyliło orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...] i orzekło o odmowie przyznania prawa własności czasowej do części gruntu przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2. Następnie, orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1966 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do pozostałej części gruntu nieruchomości, położonej przy ul. [...] nr hip [...], wynoszącej [...]m2. Na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności m.in. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1966 r. nr [...], złożonego w dniu [...] października 2002 r. przez D. K., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności wymienionego orzeczenia Rady Narodowej w W., w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działki nr [...] z obrębu [...]. W tym stanie rzeczy. Prezydent W., po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie własności czasowej, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr [...]. Organ pierwszej instancji przyznał prawo użytkowania wieczystego na rzecz E. B. w udziale wynoszącym [...] części, A. F. w udziale wynoszącym [...] części i J. K. w udziale wynoszącym [...] części. Prezydent W. ustalił, następstwo prawne dawnej właścicielki – I. z P. S. primo voto J. - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] grudnia 1986 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po I. S., zgodnie z którym spadek nabyła D. K. Ponadto, na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] stycznia 2010 r. Rep. [...] , spadek po D. K. nabyła w całości E. B. Jednocześnie umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 2010 r. Rep. [...] E. B. sprzedała udział w prawach i roszczeniach wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na rzecz A. F. wynoszący [...] części i J. K. wynoszący [...] części. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. odwołanie od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. złożył Y, będący trwałym zarządcą nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Odwołujący podniósł, iż decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego na omawianej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z innymi decyzjami wydanymi w odniesieniu do tej nieruchomości, w szczególności z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz X, na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Skarżący wskazał przy tym, iż następcą prawnym X jest Y. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] podniósł, że organ odwoławczy obowiązany jest przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania zbadać czy zostało ono wniesione przez podmiot do tego legitymowany, posiadający przymiot strony w znaczeniu o jakim mowa w art. 28 KPA oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 KPA. Obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania ciąży także na organie pierwszej instancji, do którego wpływa wniosek o wszczęcie postępowania. Dopuszczalność odwołania jest zatem wyznaczona przesłankami przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia pewnych czynności w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż podmiotowi, który wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., tj. Y, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dekretowym o ustanowienie użytkowania wieczystego, a tym samym nie przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w tym przedmiocie. Powyższe uzasadnione jest faktem, iż Y przysługuje do przedmiotowej nieruchomości wyłącznie prawo trwałego zarządu, ustanowione na czas nieoznaczony, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r., wydanej zgodnie z art. 82 ust. 1, 2 i 3, art. 83 ust. 2 pkt 2, art. 87 ust. 1, art. 89 i art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością (a więc stanem faktycznym) przez jednostkę organizacyjną, która ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności może korzystać z niej w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, a także do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego. Trwały zarząd na nieruchomości, stanowiącej przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa ustanawia się na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej, natomiast nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego oddaje się w trwały zarząd odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej. Natomiast zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność - interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2009 r. I OSK 518/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r. II OSK 61/08, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. I OSK 349/07). Przedmiotowe postępowanie toczy się w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela gruntu, toczącym się w trybie art. 7 dekretu stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Osobami tymi są: osoba bądź osoby zgłaszające roszczenia dekretowe bądź ich spadkobiercy (wnioskodawcy), właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku gruntu zabudowanego także właściciele lokali z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06). Jednocześnie zdaniem organu brak jest przepisu prawa materialnego, który przyznawałby interes prawny w niniejszym postępowaniu innym podmiotom poza wymienionymi powyżej. W szczególności bezspornym jest zdaniem organu, iż nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 KPA podmioty będące samoistnymi posiadaczami nieruchomości, trwali zarządcy oraz korzystający z gruntu na podstawie umów o charakterze obligacyjnym (najemcy, dzierżawcy), choćby nawet pobudowali na tym gruncie budynki i wystąpili z roszczeniami o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu. Odwołujący nie wziął pod uwagę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne odmawia tej kategorii osób prawa strony w postępowaniu dekretowym (np. wyroki wydane w sprawach: I SA 970/03, I SA/Wa 1871/08, I OSK 1110/06, I OSK 427/05, I SA/Wa 1560/09, I SA/Wa 825/08, I SA 2099/03, I SA/Wa 62/10). Dlatego też organ uznał za zasadne umorzenie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie, ponieważ podmiotowi który je wniósł tj. Y nie przysługuje przymiot strony. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. skargę do WSA w Warszawie złożył Y zarzucając jej: naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, iż wnoszącemu odwołanie nie przysługuje przymiot strony postępowania dekretowego o ustanowienie użytkowania wieczystego, a tym samym nie przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w tym przedmiocie wnosząc o uchylenie w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. od której wniesiono odwołanie narusza interes prawny Y. Zgodnie bowiem z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. w związku z decyzją Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. ww. nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w W., znajduje się w trwałym zarządzie Y na czas nieoznaczony. Jak dotychczas decyzje te nie zostały zmienione, ani też uchylone i nadal pozostają w obrocie prawnym, a tym samym Y w dalszym ciągu posiada tytuł prawny, do ww. nieruchomości. Zdaniem skarżącego przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm.) nie przewidują możliwości, aby jedna i ta sama nieruchomość jednocześnie znajdowała się w trwałym zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej oraz w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Zatem decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 zabudowanej wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w W. narusza przepisy tej ustawy. W świetle tych przepisów wydanie tej decyzji winno być poprzedzone decyzją o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Y i taki też tryb postępowania miał być przyjęty zgodnie z pismem Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] października 2010 r. W związku z powyższym do czasu wydania i uprawomocnienia się decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu skarżącego do nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 zabudowanej wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w W., każda inna decyzja dotycząca ustanowienia tytułu prawnego do tej nieruchomości na rzecz innych podmiotów narusza interes prawny skarżącego co oznacza, że Y jest stroną takiego postępowania, a wniesiona skarga zasługuje w całości na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do ustalenia czy organ drugiej instancji w opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy zasadnie zastosował tryb przewidziany w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 KPA w związku z art. 28 KPA i umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącego uznając, że nie posiada on przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zasadniczym powodem umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie było uznanie przez organ braku po stronie Y interesu prawnego, a w konsekwencji braku podstaw do merytorycznego badania odwołania wniesionego przez ten podmiot od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości [...]. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Y stał się na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w W. (z mocy art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. Nr 115, poz. 741) trwałym zarządcą nieruchomości będącej przedmiotem sporu. Uprawnienia materialne jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd są określone w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Status strony w postępowaniu administracyjnym podmiot uzyskuje, gdy zespół norm prawnych odnoszących się do sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków tego podmiotu (vide wyrok NSA z 9 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 349/07, niepublik.) Nie ulega wątpliwości, że skarżący jest statio fisci Skarbu Państwa i nie przyznanie mu statusu strony przedmiotowego postępowania powoduje jednocześnie pozbawienie Skarbu Państwa uczestnictwa w nim jako właściciela nieruchomości i naniesień - budynku mieszkalnego a zatem mającego interes prawny do udziału w nim. Należy zauważyć, że art. 28 KPA nie stanowi samoistnej normy prawnej, ponieważ ustalenie interesu prawnego może nastąpić w związku z normą prawa materialnego. Taką normą prawa materialnego są zdaniem Sądu przepisy art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taki tytuł daje legitymację strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Stronami w tym postępowaniu są bowiem nie tylko podmioty wskazane w art. 7 ust. 2 dekretu. Mogą to być także inne podmioty, które wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku (patrz: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 362467). Dlatego też skarżący sprawujący trwały zarząd nieruchomością będącą przedmiotem wniosku następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279 ze zm.), jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego z tego wniosku, z mocy art. 28 KPA w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu administracyjnym legitymacja strony nie jest wyłącznie związana z osobowością prawną. Według art. 29 KPA, stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że instytucja trwałego zarządu stoi w kolizji z prawem użytkowania wieczystego. Użytkownikowi wieczystemu i trwałemu zarządcy służy prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, a także prawo zabudowy gruntu. Dopóki trwały zarząd nie zostanie wygaszony, nie jest możliwe ustanowienie na tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.