II OSK 61/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 466/07 w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zebrania wiejskiego mieszkańców sołectwa M. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 466/07 oddalił skargę R. G. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zebrania wiejskiego mieszkańców sołectwa M. odbytego w dniu [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że omawiana uchwała została zaskarżona w trybie, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne. O skuteczności skargi decyduje wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. W praktyce oznacza to, że w postępowaniu z art. 101 u.s.g. podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Takie stanowisko reprezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w ugruntowanym już orzecznictwie. W omawianej sprawie skarżący zaskarżył uchwałę Rady Gminy C. stwierdzającej nieważność zebrania wiejskiego mieszkańców sołectwa M. odbytego w dniu [...] marca 2007 roku. Na tym zebraniu, w wyniku przeprowadzonego głosowania, odwołano z funkcji sołtysa S. A. Skarżący przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 października 2007 roku oświadczył, że naruszenie jego interesu prawnego polega na podjęciu uchwały, która narusza wolę większości mieszkańców, co jest niezgodne z demokracją. Takie stanowisko pozwoliło Sądowi przyjąć, że zaskarżona uchwala w żaden sposób nie dotykała prawnie chronionego interesu skarżącego. Powołanie się przez skarżącego na powyższe argumenty nie uzasadniało stwierdzenia, iż uchwała ta naruszała interes prawny skarżącego w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Skoro skarżący nie wykazał skutecznie naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego, to skarga podlegała oddaleniu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, na którego naruszenie poprzez pośrednie działanie zaskarżonej uchwały wskazywał skarżący. Interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia prawa materialnego. Skargą kasacyjną z 30 listopada 2007 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 101 ust. 1 u.s.g., co polegało na przyjęciu, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w C. nie narusza interesu prawnego skarżącego, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie na to, że skarżący miał interes prawny w zaskarżeniu uchwały naruszającego jego prawa do tego, aby skutecznie i zgodnie z prawem dokonany wybór sołtysa był uznany przez władze publiczne i organy samorządu terytorialnego, b) art. 2, 4 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, co polegało na uznaniu, że obywatel domagający się sprawdzenia prawidłowości uchwały organu samorządu terytorialnego stwierdzającej nieważność prawidłowo, jego zdaniem dokonanego wyboru sołtysa, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na tę uchwałę, podczas gdy przyznane przez Konstytucję prawo do domagania się od organów publicznych działania w granicach i na podstawie prawa oraz prawo życia w demokratycznym państwie prawnym, w którym respektuje się prawo obywateli do wpływania na wybór przedstawicieli obywateli sprawujących władzę, choćby na poziomie sołectwa wskazują na to, że każdy obywatel ma interes prawny w domaganiu się respektowania przez wszystkie organy publiczne przyznanych mu praw. - przepisów postępowania polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co polegało na tym, że Sąd pierwszej instancji, wbrew dyspozycji tego przepisu, nie uchylił zaskarżonej uchwały Rady Gminy w C., mimo, że uchwała ta wydana została z naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz z § 27 ust. 2 i § 18 ust. 2 Statutu Sołectwa M., a wybór sołtysa został dokonany niezgodnie z § 31 ust. 9 tegoż Statutu. Wobec powyższego wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powinien zostać uchylony z następujących powodów: 1. Błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż skarżący w mniejszej sprawie nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy C. Zajmując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji praktycznie nie wskazuje, z jakiego względu uważa, że podjęta przez Radę Gminy uchwała nie dotyka prawnie chronionych interesów skarżącego. Zdaniem skarżącego uchwały podejmowane przez rady gminy bardzo często dotykają prawnie chronionych interesów obywateli - mieszkańców gminy, ponieważ najczęściej uchwały te stanowią prawo miejscowe lub, rozstrzygając sprawy indywidualne mają rzeczywisty wpływ na różnego rodzaju uprawnienie lub inne istotne warunki życia i funkcjonowania obywateli. Konstytucja RP daje obywatelom szereg uprawnień o ogólnym charakterze gwarantującym obywatelom ich prawa m.in. do tego, aby organy władzy publicznej działały na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa, prawo do życia w demokratycznym państwie prawa itp. Nie są to uprawnienia abstrakcyjne i każdy z obywateli ma interes prawny w tym, aby normy konstytucyjne były realizowane zwłaszcza przez organy publiczne. Prawa obywateli wynikające ze wskazanych przykładowo norm konstytucyjnych dają im uprawnienie do działania w każdym przypadku, kiedy zostają naruszone, nawet w przypadku, jeśli skutki tego naruszenia bezpośrednio ich nie dotyczą. 2. W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w C. stwierdzająca nieważność zebrania wiejskiego narusza prawa skarżącego do tego, aby, jeśli zebranie wiejskie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, nie było kwestionowane przez Radę Gminy C., podobnie, jak dokonane przez to zebranie wiejskie wybory. Obywatel ma prawo do uczestniczenia w sprawowaniu władzy na podstawie art. 4 Konstytucji. Prawo do urzeczywistnia się w niniejszej sprawie w ten sposób, że obywatele sołectwa, w przypadku powołania takiej jednostki pomocniczej samorządu gminnego, mają prawo uczestniczyć w wyborze sołtysa w sposób przewidziany prawem oraz mają prawo do tego, aby ich wybór był uznany przez wszystkie władze publiczne, o ile został dokonany zgodnie z prawem. Obywatele muszą mieć prawo do kwestionowania uchwał rad gminny w przypadku, jeśli uchwały te są sprzeczne z prawem, a stwierdzają nieważność podjętych przez zebrania wiejskie uchwał i dokonanych wyborów, ponieważ taka uchwała narusza ich prawo do życia w państwie prawa oraz ich prawo do życia w państwie, w którym organy publiczne działają w granicach prawa i na podstawie przepisów prawa. 3. Sąd pierwszej instancji pominął, że zaskarżona uchwała była niezgodna z prawem, ponieważ nie znajdowała podstawy prawnej, i taka podstawa prawna nie została wyraźnie wskazana w treści uchwały, a przepisy w tej uchwale wskazane nie mają zastosowania w mniejszej sprawie. Przepisy art. 18 i 18a ustawy o samorządzie gminnym nie wskazują wyraźnie uprawnienia rady gminy do stwierdzania nieważności zebrania wiejskiego. Uchwała podjęta przez Radę Gminy C. w dniu [...] kwietnia 2007 roku nie wskazuje, na czym miały polegać uchybienia i naruszenie wskazanych w uzasadnieniu tej uchwały przepisów. Nie przeprowadzono również żadnego badania i sprawdzenia dokumentów. Nie wiadomo więc, na jakiej odstawie faktycznej doszło do ustalenia przez Radę Gminy C. naruszeń prawa i podjęcia uchwały. Uchwała podjęta przez Radę Gminy w C., wbrew stwierdzeniom wynikającym z uzasadnienia uchwały nie naruszała również przepisów Statutu Sołectwa M. Zwrócić należy uwagę na to, że przepis paragrafu 27 ust. 2, który miał zostać rzekomo naruszony dotyczy jedynie i wyłącznie pierwszego zebrania wiejskiego po wyborach do rady gminy i wyboru na tym zebraniu sołtysa i Rady Sołeckiej. Zebranie, którego dotyczy zaskarżona uchwała nie było pierwszym zebraniem wiejskim po wyborach. Pierwsze zebranie odbyło się już dawno tj. [...] stycznia 2007 roku i kwestii tego zabrania Rada Gminy C. nie podejmowała żadnych uchwał. Skoro więc wskazany przepis Statutu Sołectwa nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, to nie mogło dojść do jego naruszenia. Nie doszło także do naruszenia przepisu § 18 ust. 2 Statutu Sołectwa M. Przepis ten, na który powołuje się Rada Gminy C. dotyczy sposobu zwołania zebrania wiejskiego. Z ogłoszenia zwołaniu zebrania wiejskiego mieszkańców sołectwa M. wnika, że zwołane ono zostało na dzień [...] marca 2007 roku (sobota) o godzinie 18.00 (pierwszy termin) w budynku po byłej publicznej szkole podstawowej w H., a w przypadku braku wymaganej frekwencji w pierwszym terminie, zebranie miało się odbyć w drugim terminie tj. w tym samym dniu o godzinie 18.15. Jak z powyższego wynika, zebranie zostało zwołane zgodnie z przepisem § 18 ust.2 Statutu Sołectwa M. i nie doszło do naruszenia tego przepisu. W związku z tym uchwała Rady Gminy C. w tym przedmiocie jest sprzeczna ze stanem faktycznym i prawem. W związku ze zwołaniem zebrania wiejskiego i wyborami sołtysa nie doszło do naruszenia § 31 ust. 9 Statutu Sołectwa M. Przepis ten wskazuje, że sołtysem wybrany zostaje ten kandydat, który uzyskał bezwzględną większość głosów oddanych (ponad połowę). W przypadku, gdy żaden kandydat nie uzyskał wymaganej większości wybory przeprowadza się ponownie spośród dwóch kandydatów, którzy uzyskali największą ilość głosów. Jeśli w drugi głosowaniu obaj kandydaci uzyskali równą liczbę głosów sołtys zostaje wyłoniony w drodze losowania. Jak wynika z protokołu zebrania wiejskiego, w pierwszym głosowaniu obaj kandydaci uzyskali po 39 głosów. W głosowaniu brało udział 78 osób. Ponieważ było tylko dwóch kandydatów, a obaj uzyskali równą ilość głosów, z niezbędne było przeprowadzenie drugiego głosowania zgodnie z cytowanym przepisem (żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej bezwzględnej większości). W drugiej turze głosowania (na dwóch kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów) wzięło udział jedynie 45 osób (pozostałe osoby wyszły w trakcie zebrania). W tej sytuacji bezwzględną większość głosów stanowiło 24 głosy. W głosowaniu tajnym A. B. otrzymał 41 głosów, a S. A. otrzymał 4 głosy jest więc oczywiste, że sołtysem wybrany został A. B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze dlatego, że nieprecyzyjnie określa, jakie konkretne przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez Sąd I instancji, ponieważ skarżący raz powołuje się na przepisy ustawy o samorządzie gminnym, innym zaś razem na przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym. Są to dwie różne ustawy, przy czym ta druga już nie obowiązuje. Nie do końca wiadomo więc, których uregulowań dotyczy zarzut ich naruszenia przez Sąd I instancji, tym samym rozpoznawana skarga kasacyjna nie określa dostatecznie precyzyjnie granic zaskarżenia. Po drugie, podniesione przez skarżącego podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Tym samym powstaje pytanie, czy skargę kasacyjną w ogóle oparto na podstawach kasacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że naruszenie prawa materialnego poprzez: "przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w C. nie narusza interesu prawnego skarżącego, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie na to, że skarżący miał interes prawny w zaskarżeniu uchwały naruszającego jego prawa do tego, aby skutecznie i zgodnie z prawem dokonany wybór sołtysa był uznany przez władze publiczne i organy samorządu terytorialnego", czy też "uznaniu, że obywatel domagający się sprawdzenia prawidłowości uchwały organu samorządu terytorialnego stwierdzającej nieważność prawidłowo, jego zdaniem dokonanego wyboru sołtysa, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na tę uchwałę, podczas gdy przyznane przez Konstytucję prawo do domagania się od organów publicznych działania w granicach i na podstawie prawa oraz prawo życia w demokratycznym państwie prawnym, w którym respektuje się prawo obywateli do wpływania na wybór przedstawicieli obywateli sprawujących władzę, choćby na poziomie sołectwa wskazują na to, że każdy obywatel ma interes prawny w domaganiu się respektowania przez wszystkie organy publiczne przyznanych mu praw" nie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. i już z tego powodu należałoby je uznać za nie mające usprawiedliwionych podstaw. Mimo tych uchybień, wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna pozwoliła na sformułowanie poniższej oceny prawnej. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała, może być - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżona do sądu administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Co prawda, skargę na taką uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego również w imieniu grupy mieszkańców gminy, jednakże wówczas trzeba na to uzyskać ich pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a u.g.n.). Nie ulega więc wątpliwości, że R. G. wniósł skargę w imieniu własnym (zob. k. 75 akt Sądu I instancji), mimo braku interesu prawnego w sprawie. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego - por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wynika to jednoznacznie z treści zaskarżonej uchwały Rady Gminy w przedmiocie stwierdzenia nieważności zebrania wiejskiego mieszkańców sołectwa M. odbytego w dniu [...] marca 2007 r., może ona potencjalnie naruszać interes prawny tylko i wyłącznie osób kandydujących na urząd sołtysa. Natomiast przepisy, na które powołuje się skarżący, tj. § 27 ust. 2, § 18 ust. 2 i § 31 ust. 9 Statutu Sołectwa M., nie legitymują mieszkańców wsi biorących udział w zebraniu wyborczym do występowania z jakimkolwiek żądaniem w tym względzie. Tak więc wnoszący skargę kasacyjną posiada w tej sprawie co najwyżej interes faktyczny, a więc nie przysługuje mu legitymacja skargowa do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Stawianie w niniejszej sprawie Sądowi I instancji zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, polegającego na nieuchyleniu "zaskarżonej uchwały Rady Gminy w C., mimo, że uchwała ta wydana została z naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 18a ust.1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz z § 27 ust. 2 i § 18 ust. 2 Statutu Sołectwa M., a wybór sołtysa został dokonany niezgodnie z § 31 ust. 9 tegoż Statutu" jest niecelowe. Sąd ten bowiem nie miał prawa badać zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, skoro skarga pochodziła od podmiotu nieposiadającego legitymacji skargowej. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Stwierdzenie Sądu, że "Interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia prawa materialnego" jest błędne i niczym nie uzasadnione. W rzeczywistości nie występuje bowiem taka relacja między "interesem faktycznym", a "naruszeniem prawa materialnego". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w sentencji.