I SAB/Wa 497/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2013 r. sprawy ze skargi X Sp. Jawna R. K. Z. C. z siedzibą w B. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości gruntowej; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej X Sp. Jawna R. K. Z. C. z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. X Sp. J. R. K., Z. C. za pośrednictwem pełnomocnika radcy prawnego D. O. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej polegającą na nie wydaniu decyzji w sprawie odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie uchylenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości gruntowej. Organowi administracji zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 107 z późn. zm.) – dalej k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie w nim przewidzianym; 2. art. 36 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przedłużenie terminu postępowania stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w tym artykule. 3. art. 12 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady ogólnej, że organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia poprzez nieusprawiedliwione niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, a następnie nieuzasadnione przedłużenie terminu jej załatwienia; 4. art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wynikiem tego wytworzono u skarżącej poczucie braku zaufania do organów administracji i naruszono tym samym świadomość i kulturę prawną u obywateli uczestniczących w tym postępowaniu. Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o zobowiązanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.; – pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika lub pracowników odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a.; – wymierzenie organowi stosownej grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; – zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisowych. Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. skarżąca zmodyfikowała skargę wnosząc o: stwierdzenie, że bezczynność ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę minister poinformował, że w dniu [...] marca 2013 r. wydał decyzję (nr [...]) w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 172/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi X Sp. J. R. K., Z. C. z siedzibą w B. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania odwołania i zasądzenia od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz X Sp. J. R.K., Z. C. z siedzibą w B. kwoty [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie po wniesieniu skargi na bezczynność przez skarżącą, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, organ dnia [...] marca 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą rozpoznał odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2012 r. W dniu składania przedmiotowej skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca miała podstawy do żądania usunięcia stanu bezczynności, jednak w dacie orzekania przez Sąd stan bezczynności już nie istniał. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że rozstrzyganie o bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe. Wskazał także, że nie podziela poglądu, że wydanie orzeczenia przez organ administracji po wniesieniu skargi na bezczynność organu obliguje Sąd do orzekania, czy bezczynność w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nieuprawnione jest przenoszenie sposobu rozstrzygania spraw ze skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania do spraw ze skargi na bezczynność. To, że niniejsza skarga, jest skargą na bezczynność, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania, potwierdza zakres pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą spółkę profesjonalnemu pełnomocnikowi: "(...) w postępowaniu wywołanym wnioskiem skargi do WSA na bezczynność (...)". Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodła skarżąca, zaskarżając je w całości. Skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które miło istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.: – art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania sądowego na skutek błędnego stwierdzenia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe; – art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 417 § 3 k.c. polegające na błędnym uznaniu, że uwzględnieniu skargi na bezczynność nie może nastąpić przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem NSA w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji błędnie przyjął, że skoro w dniu orzekania przez Sąd została wydana przez organ decyzja, która rozstrzygnęła odwołanie skarżącej, to ustała bezczynność, a więc rozpoznanie skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględniło pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracji decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) i w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.; postanowienie NSA z 26.7.2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013/1/7). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (postanowienie NSA z: 17.7.2013 r., I OSK 1359/13; 18.6.2013, I OSK 1221/13, cbosa). W związku z powyższym należy uznać, że wydanie przez organ decyzji lub podjęcie czynności po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z naruszeniem prawa, czy naruszenie to nie było rażące oraz rozważy kwestię wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W rozpoznawanej sprawie NSA rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej wskazał, że wydanie przez organ decyzji lub podjęcie czynności po wniesieniu skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzeni postępowania administracyjnego, nie powoduje stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega naruszeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. Jednocześnie NSA zobowiązało Sąd pierwszej instancji, aby ponownie rozpoznając sprawę rozstrzygnął czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z naruszeniem prawa oraz czy naruszenie to nie było rażące oraz rozważył kwestię wymierzenia organowi grzywny. Rozpoznając ponownie sprawę należy podnieść, iż przewlekłość organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowania – ale mimo ustalonego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) powoływana dalej :"k.p.a.", zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania terminu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła do organu w dniu 24 kwietnia 2012 r. odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., które organ otrzymał w dniu [...] kwietnia 2012 r. Zatem od tego dnia po stronie organu powstał obowiązek wynikający z art. 104 § 1 k.p.a. załatwienia w drodze decyzji bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. W oparciu o powyższe Sąd uznał, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Taka sytuacja nastąpiła w przedmiotowej sprawie. Minister rozpoznając odwołanie i wydając decyzję dopiero w dniu [...].03.2013 r. przekroczył terminy zakreślone w powyższych przepisach, pomimo że sam wskazał termin jej załatwienia na dzień [...].10.2012 r. a następnie do dnia [...].02.2013 r. Zatem organ zakończył postępowanie prawie po roku od czasu złożenia odwołania. Takim postępowaniem organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 12 k.p.a. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłego postępowania należało uznać za w pełni uzasadniony. W ocenie Sądu przewlekłość postępowania organu miała charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., z uwagi na to, że w dacie trwania stanu bezczynności organ nie podejmował konkretnych czynności wskazujących na zamiar zakończenia postępowania, jedynie w pismach podawał kolejne terminy jej zakończenia, których nie dotrzymywał. Dlatego też Sąd uznał za stosowne ukaranie organu grzywną w wysokości [...] zł uznając, iż w przedmiotowych okolicznościach grzywna w takiej wysokości będzie adekwatną karą finansową dla organu w rozpatrywanej sprawie i stanowić będzie należytą sankcję za naruszenie podstawowego prawa skarżącej do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki. Jednocześnie z powodu wydania przez organ decyzji i zakończeniu sprawy sąd umorzył postępowanie w tej części. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie ar. 149 § 1 i § 2 oraz art. 161 § 1pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekła jak w sentencji.