I SAB/Wa 502/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Tomasz Szmydt WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. i B. Z. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących K. Z. i B. Z. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. Z. i B. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku Gminy [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod część ul. [...]. W skardze zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 Kpa poprzez bezczynność organu w załatwieniu sprawy, mimo złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W skardze wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt decyzji w sprawie, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenie, że bezczynność organu wiązała się z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej "Ppsa", 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, 6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podnieśli, że pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r., nr [...]. Skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. wnieśli o wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie zostały zebrane wszystkie dowody niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Do dnia dzisiejszego organ nie rozpoznał sprawy, jak i również nie jest wiadomo, jaki jest przewidywany termin jej zakończenia. Wobec tego, iż zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji w sprawie, w dniu [...] lutego 2016 r. skarżący zwrócili się do organu z wnioskiem o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. skarżący wystosowali zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w imieniu skarżących. W ocenie skarżących, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod część ul. [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r., nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, poprzez brak indywidualizacji podmiotu, któremu przysługuje roszczenie o odszkodowanie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, czy J. Z., uwidoczniony w odpisie wierzytelnym z repertorium nr [...] z 1928 r. do akt notarialnych sporządzonych w kancelarii notariusza M. B. jest tożsamy z J. Z. Zarzucono również brak udowodnienia władania przez Gminę [...] działką nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. B. i K. Z. wnieśli o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. B. i K. Z. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. B. i K. Z. złożyli skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...]. Organ wskazał, że na brak załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie przewidzianym w Kpa miała wpływ bardzo duża ilość nowych spraw, które wpłynęły do Wydziału Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości (Wydział 2) prowadzącego niniejsze postępowanie nadzorcze. W lutym 2016 r. nastąpiła zaś reorganizacja Wydziałów 1 i 2, w wyniku której problematyka spraw o zwrot nieruchomości przekazana została do Wydziału 2. Na dzień 31 grudnia 2015 r. według Elektronicznego Systemu Obiegu Dokumentów każdy z pracowników ww. Wydziałów prowadził przeszło 240 spraw o zróżnicowanym stopniu skomplikowania. W przedmiotowej sprawie wydanie rozstrzygnięcia uległo przesunięciu także ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Powołanie nowego organu, przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego powoduje znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw, co wynika w szczególności z konieczności wydania aktów prawnych regulujących ustrój i tryb działania nowego organu, a także konieczność wydania nowych upoważnień dla pracowników (z uwagi na wygaśnięcie poprzednio wydanych upoważnień wraz z likwidacją organu). W przypadku Ministra Infrastruktury i Budownictwa przez okres od dnia 16 listopada 2015 r. do dnia 7 grudnia 2015 r. nie było możliwe wydanie upoważnień, z uwagi na brak rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Rozporządzenie takie zostało wydane w dniu 7 grudnia 2015 r. i opublikowane w Dz. U. z dnia 8 grudnia 2015 r. (poz. 2080). Zdaniem organu, tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów musiały wpłynąć na prowadzone przez nich postępowania administracyjne. Obecnie sukcesywnie Minister Infrastruktury i Budownictwa likwiduje powstałe zaległości, aczkolwiek ze względu na znaczną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. 5000) usunięcie opóźnień w krótkim czasie jest niemożliwe pomimo podejmowanych starań. Poszczególne sprawy rozstrzygane są zaś (co do zasady) wg kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w art. 6 - 8 Kpa. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w taki sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto, rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177). Jednocześnie z uwagi na wydanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa nie znajduje się w chwili obecnej w stanie bezczynności. W świetle przedstawionych okoliczności brak jest podstaw do stwierdzenia, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostawał w bezczynności lub przewlekłości, tym bardziej o rażącym jej charakterze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd nie mógł uwzględnić skargi K. Z. i B. Z. w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku Gminy [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, po wniesieniu skargi na bezczynność, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] [...] załatwił ten wniosek. Sąd zwraca uwagę, że podstawową funkcją skargi na bezczynność jest to, aby Sąd zobowiązał organ do wydania w sprawie aktu, którego wydania domagają się skarżący, co wynika z przepisu art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa. Przy ocenie zasadności skargi Sąd nie może więc pominąć tego, że w przed wydaniem wyroku organ wydał decyzję załatwiającą wniosek, którego rozpoznania domagali się skarżący. W takiej sytuacji orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ wykonując wyrok Sądu (wydając drugą decyzję administracyjną w tej samej sprawie) zobowiązany byłby wydać akt w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa). Wobec powyższego wydanie decyzji załatwiającej sprawę w postępowaniu nadzorczym, przed wyrokowaniem przez Sąd, eliminowało skargę na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu bowiem przeniosło ciężar sporu między stronami na kwestię zasadności decyzji organu nadzoru z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Wówczas to strona, która kwestionuje zasadność takiej decyzji dysponuje środkiem zaskarżenia w postaci skargi (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa). Badanie legalności decyzji administracyjnej w sprawie na bezczynność organu wykracza bowiem poza przedmiot tej sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającą przeszkodę do uwzględnienia skargi w powyższym zakresie stanowi zdarzenie w postaci wydania przez organ decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności. W niniejszej sprawie Sąd oparł swoje stanowisko na poglądzie zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 600/12 (opubl. CBOiS). W wyroku tym NSA zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie bowiem decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia. Zdaniem NSA, już z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro organ wydał decyzję, to usunął tym samym stan bezczynności, a zatem Sąd winien postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć w tym zakresie. Oceniając natomiast stan bezczynności Ministra, w okresie licząc od daty otrzymania przez organ wniosku o stwierdzenie nieważności (23 czerwca 2014 r.) do daty wydania decyzji kończącej postępowanie nadzorcze ([...] kwietnia 2016 r.) Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że wniosek nieważnościowy Gminy [...] wpłynął do organ nadzoru w dniu [...] czerwca 2014 r. Akta sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją organ nadzoru otrzymał w dniu [...] sierpnia 2014 r. (pisma Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i [...] października 2014 r.). Pismem z dnia [...] września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie zwrócił się do Wojewody [...] o przekazanie akt administracyjnych dotyczących kwestionowanej decyzji. W piśmie z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...] poinformował organ nadzoru o wcześniejszym przesłaniu Ministrowi stosownych akt administracyjnych. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania nieważnościowego oraz poinformował strony o możliwości składania wyjaśnień i dowodów, prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz pouczył o treści przepisów art. 41 § 1 i 2 Kpa. Na skutek wezwań do usunięcia naruszenia prawa (pisma skarżących z dnia [...] marca 2016 r. i [...] marca 2016 r.) oraz skargi (pismo z dnia [...] marca 2016 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...][...] zakończył sprawę nadzorczą w pierwszej instancji. Z powyższego wynika, że organ nadzoru rażąco, bo prawie 9 – krotnie przekroczył maksymalny, ustawowy termin załatwienia, wynoszący 2 miesiące (art. 35 Kpa). Szczególnie naganne jest to, że organ nadzoru ponad rok zwlekał z zawiadomieniem zaledwie kilku występujących w sprawie stron o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Na ocenę charakteru istniejącej w sprawie bezczynności wpłynęło także to, że w postępowaniu nadzorczym organ nie prowadził żadnego postępowania dowodowego (które przedłużałoby procedowanie w sprawie), a jedynie oceniał legalność kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, mając do dyspozycji materiał dowodowy zgromadzony przez organ wojewódzki orzekający w postępowaniu zwykłym. Zdaniem Sądu, podnoszone w odpowiedzi na skargę trudności o charakterze wewnętrznym (organizacyjne, kadrowe) nie miały znaczenia dla oceny zasadności skargi w niniejszej sprawie. Takie okoliczności jak: przyjęta przez organ kolejność i tryb rozpatrywania spraw, ilość spraw przypadających do załatwienia na jednego pracownika, tempo wprowadzania zmian organizacyjnych i kadrowych w Ministerstwie po wyborach, nie podlegały kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Minister nie wskazał żadnych obiektywnych powodów tak długiego okresu rozpatrywania sprawy. Wskazywane przez organ takie okoliczności usprawiedliwiające bezczynność podniesione w odpowiedzi na skargę jak zmiany organizacyjne wynikające z likwidacji Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju i powołania Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, wygaśnięcie upoważnień w zawiązku z likwidacją organu, to przyczyny nie mające charakteru nagłego. Do tego rodzaju zmian ustrojowych organ miał odpowiedni czas, aby się przygotować. W konsekwencji te okoliczności są nieistotne dla sprawy z punktu widzenia praw strony postępowania domagającej się załatwienia sprawy na wniosek. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zwłaszcza zawartej w przepisie § 2 art. 12 Kpa, który stanowi, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Sąd uznał za bezzasadną skargę K. Z. i B. Z. w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 Ppsa. W realiach tej konkretnej sprawy wystarczającą sankcją dla organu jest stwierdzenie przez Sąd bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymierzenie przez Sąd dodatkowej sankcji finansowej organowi byłoby nadmierną represją, zwłaszcza, że organ zareagował na skargę i w nieodległym czasie po jej wniesieniu wydał decyzję załatwiającą wniosek nieważnościowy, zgodnie z żądaniem skarżących zawartym w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Ppsa, w pkt 2 wyroku orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, w pkt 3 wyroku orzekł na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 Ppsa. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego w pkt 4 wyroku były przepisy art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 w zw. z § 16 i 3 i § 23 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).