I SAB/Wa 503/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi W.O. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość postanawia: odrzucić skargę. W.O., pismem z dnia 1 grudnia 2011 r., działając przez pełnomocnika radcę prawnego J.B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...] m², położoną w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. W obszernym uzasadnieniu skargi opisano przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] zatwierdził podział nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...]. W wyniku podziału powstała m.in. działka oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], która została przeznaczona pod poszerzenie ul. [...] posiadającej status drogi gminnej. Tym samym zdaniem skarżącego wypełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 3 tej ustawy, za działki wywłaszczone w trybie art. 98 ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem działki a właściwym organem. Skarżący zaznaczył, że do chwili obecnej, mimo upływu ponad 5 lat od przejścia prawa własności działki na W., nie uzyskał on przysługującego mu odszkodowania. Prezydent W. przez okres ten nie wyznaczył zaś terminu przeprowadzenia uzgodnień co do wysokości odszkodowania, do czego zobowiązany jest na podstawie art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego Prezydent W., uchylając się od dokonania uzgodnień, faktycznie pozbawia go możliwości dochodzenia odszkodowania za nieruchomość. Organ powinien niezwłocznie wyznaczyć termin rokowań w sprawie wysokości odszkodowania, a następnie je wypłacić. Nie istnieje bowiem podstawa prawna dla odkładania terminu rokowań dotyczących wysokości odszkodowania, a de facto również jego wypłaty, z powodu braku środków finansowych organu administracji. W świetle powyższego wniesiono o zobowiązanie Prezydenta W. do wyznaczenia daty przeprowadzenia uzgodnień dotyczących odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość oraz do wypłaty odszkodowania, a także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Z treści powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Jeżeli natomiast skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, to jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi W.O. – jak wynika z jej treści - jest bezczynność Prezydenta W. w zakresie podjęcia i przeprowadzenia uzgodnień co do wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], która została przeznaczona pod poszerzenie ul. [...] w W., posiadającej status drogi gminnej. Zaznaczyć zatem trzeba, że zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, w przypadku takim decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z treści przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Z konstrukcji wskazanego przepisu wnioskować można, że obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II SAB/Op 3/06, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 16/10). Z treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika ponadto, że pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. W związku z powyższym obowiązek wypłaty odszkodowania może być zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub (jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie) w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00). O cywilnoprawnym charakterze pierwszego z trybów ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem". Uzgodnienie, które polega na podjęciu działań zmierzających do ujednolicenia, doprowadzenia w danej kwestii do braku rozbieżności, może nastąpić jedynie w wyniku negocjacji podjętych przez obydwie strony stosunku prawnego. Uzgodnienie to bowiem nic innego jak dojście do porozumienia w danej kwestii. Zaznaczyć przy tym należy, że istotną cechą uzgodnienia jest osiągnięcie porozumienia przez podmioty o równorzędnej pozycji prawnej, z których żaden nie jest umocowany do podjęcia władczego rozstrzygnięcia. Negocjacje, prowadzące do osiągnięcia porozumienia, są instytucją z gruntu prawa cywilnego, która uregulowana została w art. 72 Kodeksu cywilnego. Poprzedzają one zawarcie umowy, która jest czynnością cywilnoprawną. Stosownie do art. 72 Kodeksu cywilnego, do zawarcia umowy w wyniku negocjacji dochodzi, gdy strony dojdą do porozumienia co do postanowień objętych negocjacjami. Jednocześnie jednak zaznaczyć należy, że negocjacje nie zawsze muszą kończyć się osiągnięciem porozumienia i w konsekwencji zawarciem umowy. Na wypadek właśnie takiej sytuacji, kiedy to strony uzgadniające wysokość odszkodowania nie dojdą do porozumienia i nie zostanie między nimi zawarta w tym zakresie umowa cywilnoprawna, ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidział tryb administracyjny ustalenia i wypłacenia odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie skarga W.O. dotyczy bezczynności Prezydenta W. w zakresie przeprowadzenia uzgodnień dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Przedmiotowa skarga dotyczy zatem bezczynności organu w zakresie czynności cywilnoprawnej, a nie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności administracyjnej. Podkreślić trzeba, że przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można kwalifikować jako czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objętych kontrolą sądowoadministracyjną. Jedną z istotnych cech takich czynności musi być bowiem ich administracyjnoprawny charakter. Przepis ten nie dotyczy zatem każdej czynności z zakresu administracji publicznej, lecz tylko takich czynności, w których chodzi o skonkretyzowanie co do osoby uprawnienia lub obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa. Organy administracji wykonują zaś swoje zadania w różnych formach prawnych, w tym także cywilnoprawnych. Jak wyżej wskazano przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozróżnia ustalenie odszkodowania w drodze umowy cywilnoprawnej (po uprzednim uzgodnieniu) oraz ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący domaga się zaś – jak wyżej wskazano - przeprowadzenia uzgodnień dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Roszczenie skarżącego nie może być zatem dochodzone na drodze postępowania administracyjnego. Wniesiona skarga jest więc niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, nie mieści się ona bowiem we wskazanym wyżej katalogu czynności i aktów podlegających kognicji sądu administracyjnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.