I SAB/Wa 503/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K., T. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r., Nr.[...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. K. i T. J. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku M.K. i T.J. pismem z 1 sierpnia 2017 r. wniosły skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie nierozpoznania wniosku z [...] listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r., Nr [...], na mocy którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości [...], objętych dawnymi LWH [...], [...], [...] ks. gr. [...] oraz LWH [...] ks. gr. dla gm. kat. [...], stanowiące własność spadkobierców E.S. Skarżące wniosły o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji w terminie 14 dni, od daty otrzymania wyroku oraz o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zwróciły się także o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej. Ponadto, wniosły o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazały, że 29 listopada 2013 r. J.J. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r., Nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskich [...] na podstawie dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa na własność Skarbu Państwa. Pismem z [...] marca 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwał strony do złożenia oryginału lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po F.S., O.S., A.S., Z.S. i R.S. W dniu 11 lutego 2016 r. skarżące przedłożyły postanowienie spadkowe. Skarżące podniosły, że pomimo dostarczenia dokumentów oraz przedłużenia terminu rozpoznania sprawy do 31 grudnia 2016 r. organ nie wydał orzeczenia oraz nie poinformował o dalszych, planowanych czynnościach. Z tego względu, pismem z [...] maja 2017 r. wezwały Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do zaprzestania naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji. Pomimo wezwania organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia przedłużając kolejny raz termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2017 r., wskazując na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania. Skarżące zaznaczyły, że przedłużenie terminu zakończenia postępowania jest nieuzasadnione okolicznościami sprawy, a ustalenie wszystkich stron postępowania powinno mieć miejsce już w 2013 roku, tj. w dacie zainicjowania postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie nie istnieją żadne przeszkody dla merytorycznego jej zakończenia. Z tego względu, całkowicie nieuzasadniona jest zwłoka organu w wydaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że rozpoznanie wniosku złożonego przez J.J. było niemożliwe z uwagi na nieustalenie pełnego kręgu spadkobierców po byłym właścicielu nieruchomości ziemskich [...] – E.S. Organ wskazał, że pełnomocnik wnioskodawczyń był wielokrotnie wzywany do przedstawienia stosownych postanowień spadkowych. Dokumenty te zostały doręczone dopiero po dwóch latach od wezwania (28 marzec 2014 r.), jako załącznik do pisma z [...] lutego 2016 r. Organ zaznaczył, że przesłana dokumentacja spadkowa była nadal niepełna, a ponadto konieczne było ustalenie adresu korespondencyjnego Z.J. (spadkobierczyni S.J.). W związku z powyższym ponownie zwrócił się do pełnomocnika pismem z [...] lutego 2016r. informując o stanie sprawy i konieczności przedłożenia dalszych dokumentów. Pełnomocnik pismem z [...] marca 2016r. poinformował, że nie zna danych adresowych Z.J., zaś postanowienie spadkowe po R.S. nadesłał przy kolejnym piśmie z [...] kwietnia 2016 r. Wobec powyższego organ pismem z [...] marca 2016 r. oraz z [...] listopada 2016 r. zwrócił się do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA o udostępnienie danych dotyczących Z.J. Z otrzymanej odpowiedzi wynikało, że osoba taka nie figuruje w rejestrze. Pismem z [...] lipca 2017r. organ ponownie wystąpił do pełnomocnika z prośbą o przesłanie adresu korespondencyjnego, ewentualnie - w przypadku śmierci - dokumentu potwierdzającego następców prawnych Z.J. Ponadto, wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z zapytaniem, czy posiada akt zgonu Z.J. Z informacji otrzymanej z Urzędu Stanu Cywilnego w [...] wynikało, że w dniu [...] stycznia 1997 r. zarejestrowano zgon Z.J. Z tego względu, organ zawiesił postępowanie. Wskazał, że rozpatrzenie wniosku nastąpi po otrzymaniu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po Z.J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 t.j.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W przedmiotowej sprawie wniosek z [...] listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1949 r., Nr [...], wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2013 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ podejmował liczne działania mające na celu zebranie niezbędnej dokumentacji a także ustalenia stron postępowania jednak działania te były niesprawne i podejmowane w sposób opieszały. Pismami z [...] stycznia 2014 r. zwrócił się do Archiwum Akt Nowych i Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących sprawy. Dokumenty zostały nadesłane z Archiwum Państwowego w [...] w dniu [...] stycznia 2014 r., a z Archiwum Akt Nowych w dniu [...] lutego 2014 r. Kolejnymi pismami z [...] marca 2014 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...], ponownie do Urzędu Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] oraz do Sądu Rejonowego w [...] Zamiejscowego Wydziału VI Ksiąg Wieczystych w [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących parcelacji spornej nieruchomości. Zwrócił się także do pełnomocnika o nadesłanie oryginału lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, bądź notarialnego poświadczenia dziedziczenia po F.S., O.S., A.S., Z.S. i R.S. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. Archiwum Państwowe w [...] poinformowało o nieodnalezieniu żądanych dokumentów. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że nie dysponuje żadnymi dokumentami dotyczącymi parcelacji z terenu [...] i [...]. Jednocześnie poinformowało o przekazaniu pisma do Urzędu Gminy [...]. W dniu [...] kwietnia 2014 r. do organu wpłynęły przesłane przez Sąd Rejonowy w [...] dokumenty dotyczące parcelacji przedmiotowej nieruchomości, a w dniu [...] maja 2014 r. dokumenty przesłane przez Urząd Gminy [...]. Pismem z [...] września 2014 r. pełnomocnik J.J. poinformował organ, że wnioskodawczyni zgromadziła dokumenty niezbędne do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po E.S., a w przygotowaniu jest stosowny wniosek w tym zakresie. Pismem z [...] lutego 2016 r. organ zwrócił się do pełnomocnika z zapytaniem, czy zakończyły się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po F.S., O.S., A.S., Z.S. i R.S. Przy piśmie z [...] lutego 2016 r. pełnomocnik nadesłał akt poświadczenia dziedziczenia po J.J. Kolejnym pismem z [...] lutego 2016 r. organ zwrócił się do pełnomocnika o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po R.S. oraz o przesłanie pełnomocnictw udzielonych przez M.K. i T.J. do reprezentowania w sprawie. Przy piśmie z [...] marca 2016 r. pełnomocnik nadesłał pełnomocnictwa i informację w sprawie postępowania spadkowego po R.S. Następnie, pismem z [...] marca 2016 r. Minister wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA o udostępnienie danych z rejestru Pesel dotyczących Z.J. Z otrzymanej odpowiedzi wynikało, że taka osoba nie figuruje w rejestrze. W dniu [...] kwietnia 2016 r. pełnomocnik nadesłał postanowienie spadkowe po R.S. Kolejnymi pismami z [...] listopada 2016 r. organ poinformował strony, że wniosek o stwierdzenie nieważności zostanie rozpoznany w terminie do 31 grudnia 2016 r. oraz ponownie wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA o nadesłanie danych dotyczących Z.J. W dniu [...] listopada 2016 r. wpłynęła odpowiedź z Centrum Personalizacji Dokumentów z której wynika, że osoba taka nie figuruje w rejestrze Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności. Kolejnym pismem z [...] lipca 2017 r. Minister poinformował strony, że wniosek o stwierdzenie nieważności zostanie rozpoznany w terminie do 31 grudnia 2017 r. Następnie, pismami z [...] lipca 2017 r. organ zwrócił się ponownie do pełnomocnika o przesłanie adresu korespondencyjnego Z.J., a w przypadku ewentualnej śmierci strony dokumentu potwierdzającego jej następców prawnych. Zwrócił się także do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z zapytaniem, czy posiada akt zgonu Z.J. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Urząd Stanu Cywilnego w [...] poinformował, że w dniu [...] stycznia 1997 r. zarejestrowany został zgon Z.J. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] organ zawiesił postępowanie oraz wskazał, że rozpatrzenie wniosku nastąpi po otrzymaniu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po Z.J. Działania organu sprzed zawieszenia postępowania uznać należy za mało skuteczne. Kwestia ustalenia stron postępowania jest kluczowa dla rozpoznania złożonego wniosku. Tylko bowiem z udziałem prawidłowo ustalonych stron organ może podejmować czynności w sprawie i wydać decyzję nie narażając się na ewentualne przyszłe wznowienie postępowania lub z tym związane zarzuty skargi przed sądem. Skoro, jak sam organ wskazuje i co wynika z akt sprawy, istniały obiektywne trudności w ustaleniu wszystkich spadkobierców po byłym właścicielu nieruchomości, to organ powinien zawiesić postępowanie do czasu wskazania następców prawnych byłych właścicieli. Tymczasem Minister oczekiwał na złożenie postanowień spadkowych aż do 2016 r., przy czym jaki się następnie okazało niewykazane zostało następstwo prawne po Z.J. W ocenie Sądu, czynności podejmowane przez organ, w tym wyjaśnianie kwestii następstwa prawnego po byłym właścicielu nieruchomości ziemskich [...] i [...] w [...] – E.S. były niezbędne do ustalenia stron postępowania. Jednak trudności te nie są okolicznościami usprawiedliwiającymi brak zawieszenia postępowania we właściwym czasie i nie uzasadniają oczekiwania przez 3 lata na wskazanie stron postępowania, bez zawieszenia postępowania. Po czterech miesiącach od złożenia wniosku organ wezwał pełnomocnika do złożenia postanowień spadkowych po byłych właścicielach nieruchomości i ich spadkobiercach. Z kolei od listopada 2014 r. do lutego 2016 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie oczekując na złożenie przez pełnomocnika postanowień spadkowych. Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ do czasu zawieszenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 K.p.a. Z powyższych względów, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Ze względu na zawieszenie przez organ postępowania w sprawie, bezprzedmiotowe stało się postępowanie sądowoadministracyjne odnośnie zobowiązania organu do wydania aktu i dlatego w tej części, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zostało umorzone (pkt 2 sentencji wyroku). Zawieszenie postępowania wstrzymuje bowiem bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 K.p.a.), a tym samym eliminuje zwłokę w załatwieniu sprawy od daty zawieszenia. Odnosząc się do wniosku skarżących o wymierzenie grzywny Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Wskazać należy, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco – represyjnym. Powinien on być stosowany w sytuacjach, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia czy czynności oraz gdy istnieje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z K.p.a. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. W kwestii przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić trzeba, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia stwierdzić należy, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi, nie wynika, aby skarżące doznały w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Poza tym, suma pieniężna powinna być przyznawana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, kiedy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej sankcji organ sprawy nie załatwi. Taka sytuacja obecnie nie zachodzi. Mając na uwadze powyżej przedstawione okoliczności w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącym sumy pieniężnej Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na powyższe koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł.