I SAB/Wa 505/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant stażysta referent Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia [...] r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w prowadzonym przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowaniu w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] znak [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] , zajętej pod drogę publiczną, ulicę [...] w W. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...] roku przed Sądem Rejonowym w W., wszyscy właściciele praw do działek pod drogami całość posiadanych praw do tych działek przenieśli na skarżącego. Powyższe dodatkowo potwierdzone zostało przez nich w piśmie z dnia [...] roku skierowanym do Urzędu Miasta W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa, stanowiącym jeden z załączników do skargi. W ocenie skarżącego działania Ministra zmierzające do ustalenia pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zajętych pod drogę, bądź ich spadkobierców są nielogiczne w sytuacji, gdy to skarżącemu przysługują wszystkie prawa do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podając, że w przedmiotowej sprawie organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem postępowanie zawieszono i nie zostało ono podjęte wobec nie ustąpienia przesłanek zawieszenia. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika sprecyzował skargę oświadczając, że dotyczy ona bezczynności organu, a gdyby sąd nie znalazł podstaw do uznania bezczynności wnosi o potraktowanie jej, jako skargi na przewlekłość. Z treści pisma wynika, że - w ocenie skarżącego - podjęte przez organ działania sprowadzające się do prowadzenia postępowania nieważnościowego z udziałem wszystkich byłych współwłaścicieli skomunalizowanej nieruchomości są pozorne i prowadzą jedynie do dalszej przewlekłości postępowania administracyjnego. Wniósł o zobowiązanie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania Ministerstwa do ustalenia przyczyn i osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokiem z 4 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 90/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na przewlekłość postępowania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd stwierdził, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wydanie decyzji w sprawie lub innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania wyłącza uwzględnienie skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy miała ona miejsce. Te same uwagi należy odnieść do przewlekłości postępowania, bowiem w nim nie przeprowadza się kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu, gdyż ta może mieć miejsce tylko w postępowaniu ze skargi na to postanowienie. Od powyższego wyroku A. B. wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 84/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie WSA w Warszawie, przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie sądu drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potraktował skargę jako wniesioną na przewlekłość postępowania. Jednak, mimo uznania, iż badaniu podlega skarga na przewlekłość zawarł rozważania dotyczące bezczynności organu i jakie znaczenie przy ocenie bezczynności ma zawieszenie postępowania przez organ, konkludując, iż jeśli idzie o przewlekłość postępowania to w istocie zawieszenie ma taki sam skutek. Zdaniem Sądu I instancji, zawieszenie postępowania czyni niemożliwym rozpoznanie skargi tak na bezczynność, jak i na przewlekłość, z czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprowadzenie instytucji przewlekłości postępowania, obok nie zamiast bezczynności powoduje, że są to dwie różne sytuacje, gdyż bezczynność to niedziałanie organu, zaś przewlekłość to działanie pozorne, jednak skarga wniesiona w tych przedmiotach obliguje Sąd do rozważenia i oceny działania organu. Wprawdzie wydanie w postępowaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania powoduje, jeżeli organ był bezczynny lub działał przewlekle, przerwanie tych stanów, jednak nie uwalnia to sądu od dokonania kontroli działania organu pod względem zgodności z prawem. Ponadto zaznaczył, że art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania aktu, określając termin, a jednocześnie stwierdza czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, zobowiązanie przez sąd do wydania aktu, o czym mowa w art. 149 § 1 cyt. ustawy nie jest możliwe, jednak nie wyklucza to oceny co do tego czy postępowanie do czasu wydania tego postanowienia nie było prowadzone przewlekle lub czy organ w ogóle nie działał, zatem czy był bezczynny i jaki charakter miało to działanie bądź niedziałanie organu. Stwierdzenie, że postępowanie organu rażąco naruszało prawo może pociągać za sobą skutek przewidziany w § 2 art. 149, tj. wymierzenie grzywny nawet z urzędu, jeśli wniosku takiego skarga nie zawierała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli postępowania organu pod względem zgodności z prawem, bez względu na to czy uznał skargę za wniesioną na bezczynność, czy na przewlekłe postępowanie. Nastąpiło to z tego względu, iż Sąd przyjął, że zawieszenie postępowania kontrolę taką czyni niemożliwą, przez co naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. Ponadto Sąd nie dokonał oceny, czy działanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania było przewlekłe i czy ta przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny i poddał analizie czynności podejmowane przez organ w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a p.p.s.a. Podkreślić należy, ze zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. W myśl artykuł 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Podkreślić należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (czynności pozorne, a nie celowe), albo podejmowania czynności w sprawie, ale w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Sąd bierze pod uwagę stan prawny i akta sprawy istniejące w dniu wyrokowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że zawieszenie postępowania administracyjnego, które miało w niniejszej sprawie miejsce, powoduje, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] r. Nr [...], do czasu formalnego podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Ponadto faktem jest, że organ ma obowiązek zapewnić na każdym etapie postępowania czynny udział wszystkim stronom postępowania. Do tego niezbędnym jest ustalenie następców prawnych wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy postępowanie administracyjne. Z tych też względów, biorąc pod uwagę fakt istnienia w obrocie prawnym postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (pkt 2 sentencji wyroku). Jednocześnie, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził w oparciu m. in. o wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2014 r., że prowadzone przez organ postępowanie przed wydaniem postanowienia zawieszającego nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, a Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podejmował szereg działań i czynności procesowych koniecznych do prawidłowego rozpoznania sprawy. Od dnia wpłynięcia wniosku o ustalenie odszkodowania upłynął wprawdzie termin określony w art. 35 § 3 k.p.a., jednakże jak wynika z akt sprawy do czasu zawieszenia postępowania, organ regularnie podejmował działania zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności te zmierzające do ustalenia stron postępowania. Czynności organu nie były zatem pozorne, zaś zwłoka w załatwieniu sprawy nie była efektem lekceważenia przez organ ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Powyższe wynikało raczej z przyjętego przez ten organ sposobu rozpatrywania sprawy, zmierzającego do należytego przeprowadzenia postępowania i zakończenia go w wymaganej przepisami prawa formie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Umorzenie postępowania w części dotyczyło zobowiązania organu, które to w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.