I SAB/Wa 508/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2003r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1958 r. nr [...]; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego J. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. J. G. wniósł do wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie złożył skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 2003 r. o stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] grudnia 1958 r. nr [...] o odmowie przyznania, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], nr hip. [...]. Zdaniem skarżącego organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku w części, która dotyczy nieruchomości stanowiącej aktualnie własność Skarbu Państwa, w związku z czym domaga się zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do merytorycznego jego rozpoznania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Ministra polegającego na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, Skarżący podnosił, że w związku ze zwłoką w załatwieniu sprawy w dniu 16 lipca 2014 r. wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, żądając niezwłocznego wydania w niej merytorycznego rozstrzygnięcia. Mimo to do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że na tak znaczny okres prowadzenia postępowania wpływ miała konieczność ustalenia w sprawie wszystkich następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, czego konsekwencją był zawieszenie postępowania. Ponadto zawisła przed ni sprawa ma szczególnie złożony pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym charakter, ponieważ nieruchomość której dotyczy kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej, składa się obecnie z wielu działek ewidencyjnych i dotyczy wielu użytkowników wieczystych, których właściwe ustalenie jest czasochłonne. Poza tym skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, a to wpływa na okres podejmowania czynności w innych sprawach. W trudnej zaś sytuacji kadrowej nie jest możliwe dochowanie terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2014 r. pełnomocnik organ przedłożył odpis decyzji Ministra infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydanej w sprawie, w której - zdaniem skarżącego – organ ten pozostawał w zwłoce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, c następuje: Skarga, mimo wydania decyzji w sprawie, jest zasadna, gdyż organ w toku rozpoznawania sprawy pozostawał w stanie bezczynności.. Ta zaś zachodzi zarówno wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w danej sprawie jak też w sytuacji, gdy wprawdzie prowadził on postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanie przez organ decyzji już po wniesieniu skargi w sprawie, w której pozostawał on w zwłoce, nie zwalania Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić bowiem nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, o czym stanowi zdanie pierwsze art. 149 § 1 powołanej ustawy. Sąd zaś uwzględniając taką skargę zobligowany jest także do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do § 2 ww. artykułu w przypadku uwzględnienie skargi, może także orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a,. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. postanowienia NSA z 26.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18.09.2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie bezprzedmiotowe jest zatem, jedynie orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (zostało ono bowiem już wydane) i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O tym natomiast, w jakim terminie sprawa zawisła przed organem administracji publicznej przesądzają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 i 2 tegoż kodeksu zasadą szybkości postępowania organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy zaś, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie Załatwienie natomiast sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z kolei przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek zawiadamiania strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury i Rozwoju przy rozpoznawaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem J. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1958 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...], pozostawał w bezczynności, a ustała ona dopiero po wniesieniu skargi, co związane było z wydaniem w dniu [...] grudnia 2014 r. przez ten organ decyzji nr [...]. Bezsporne jest wszak, że wniosek o zbadanie legalności orzeczenia dekretowego wpłynął do organu, którym był wówczas Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, [...] września 2003 r. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W konsekwencji więc termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu [...] listopada 2003 r. Tymczasem wydanie decyzji kończącej postępowanie nastąpiło dopiero [...] grudnia 2014 r. Niemniej jednak, mimo tak długiego czasu, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, nie można - zdaniem Sądu - uznać aby bezczynność, której dopuścił się organ, miała charakter rażący. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie niniejsze było dwukrotnie zawieszone. Po raz pierwszy w okresie od maja 2004 r. do stycznia 2009 r., drugi raz natomiast w okresie od lipca 2011 r. do lipca 2013 r. Przedział czasu objęty okresem zawieszenia postępowania nie podlega zaś ocenie w badaniu charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania przerywa bowiem bieg terminów załatwienia sprawy określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również okoliczność, że w czasie pomiędzy jednym a drugim zawieszeniem, organ podejmował szereg czynności zmierzających do rzetelnego zbadania sprawy i zakończenia postępowania, o których każdorazowo informował stronę, poprzez przekazywanie do jej widomości sporządzanych w toku postępowania pism (tytułem przykładu można przywołać pisma: Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2003 r. nr [...], Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 2006 r. nr [...],czy Ministra Infrastruktury z [...] maja 2010 r. nr [...]). Jednocześnie informował strony postępowania o przyczynach niedochowania terminu załatwienia sprawy, wskazując nowe daty w jakich przewidywał jej zakończenie. Ostatnie pismo w tym przedmiocie wystosował w dniu [...] września 2014 r., informując, że przewidywany termin rozstrzygnięcia to [...] października 2014 r. Dokonując oceny charakteru bezczynności nie można było abstrahować od skomplikowanego i historycznego aspektu sprawy, w tym okoliczności, że nieruchomość, której dotyczy badane w nadzorze wydane przeszło 50 lat temu orzeczenie, składa się aktualnie z szeregu odrębnych działek ewidencyjnych o odmiennie uregulowanym stanie prawym, co m.in. było przyczyną przekazania sprawy objętej wnioskiem z 2003 r. w części dotyczącej nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...], stanowiących mienie komunalne, do rozpoznania jako organowi właściwemu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. (vide postanowienie z [...] lipca 2009 r., nr [...]). O stopniu skomplikowania sprawy świadczy również wspomniane wyżej dwukrotne zawieszenie postępowania do czasu ustalenia kręgu wszystkich stron postępowania. Te wszystkie okoliczności niewątpliwie rzutowały na okres załatwiania sprawy. Z rażącym zaś naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, kwalifikujących bezczynność organu jako rażącą w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy, była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a nie li tylko prowadzenia postępowania – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w sposób długotrwały., przy jednoczesnym zaistnieniu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód umożliwiających jego zakończenie w kodeksowym terminie. Choć oczywiście ww. okoliczności, nie uwalniają organu od zarzutu bezczynności. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W zakresie żądania strony dotyczącego rażącego charakteru zaistniałej bezczynności organu, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a.