I SAB/Wa 527/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość {...] 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku D. G. z 19 marca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. "Kolonia [...] w [...]" – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz D. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. (data prezentaty) D. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z 19 marca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] b hip. "[...]". Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z 19 marca 2015 r. D. G. wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. przy ul. [...] hip. "[...]". Rozpoznając powyższy wniosek Prezydent [...] pismem: - z dnia 8 czerwca 2015 r. wystąpił do Urzędu Miasta [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w Dzielnicy [...] z prośba o przesłanie akt własnościowych nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. "[...]", - z dnia 3 września 2015 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni o dołączenie do akt sprawy: dokumentu potwierdzającego prawo własności S.D. do przedmiotowego gruntu, jego aktualnego adresu lub wskazania jego następców prawnych oraz mapy z zaznaczonymi granicami nieruchomości objętej roszczeniem. Natomiast D. G. w dniu 12 czerwca 2015 r. (data wpływu do organu) wniosła - na zasadzie art. 37 § 1 kpa - zażalenie do Wojewody [...] na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta [...]. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, że stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda dodał, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Prezydent [...] nie dotrzymał ww. terminu - tym samym pozostaje w bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa - a zatem zachodzi konieczność wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia tej sprawy. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu 20 listopada 2015 r. - zatem wyznaczony dwumiesięczny termin upłynął w dniu 20 stycznia 2016 r. W dniu 7 sierpnia 2017 r. (data prezentaty) D. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z 19 marca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] hip. "[...]" - zarzucając mu naruszenie prawa poprzez przekroczenie terminów rozpoznania sprawy określonych przepisami kpa. Wniosła w niej o: - zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia akt organowi; - na zasadzie art. 154 § 2 p.p.s.a stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a;. - zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a., - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezydent [...] poinformował pełnomocnika skarżącej, że na podstawie zgromadzonych dotychczas dokumentów nie można dokonać oceny, czy nieruchomość objęta roszczeniem spełnia przesłanki z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, iż brak jest także mapy nieruchomości z uwzględnieniem jej położenia względem aktualnych działek - dodając, że zostanie zlecone wykonanie takiej mapy. Zaś w odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Ponadto pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej został poinformowany o podejmowanych krokach. Do dnia 11 stycznia 2018 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody [...]. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem jak - wynika z akt sprawy - wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. "[...]" nie został dotychczas rozpoznawany. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - bowiem organ administracji podejmował jednak pewne czynności w sprawie mające na celu zgromadzenie potrzebnej dokumentacji. Przy tej ocenie Sąd wziął też pod uwagę datę z jakiej pochodzi wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] a także charakter sprawy będącej sprawą z zakresu tzw. spraw dekretowych, których historyczny kontekst wpływa na stopień skomplikowania sprawy. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czteromiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent [...] powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 7798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącej od organu sum pieniężnych. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, że zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.