I SAB/Wa 546/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. F. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydaniu aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Z. F. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] kwietnia 2016 r. Z. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu jej wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] lipca 1969 r. nr [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz "[...]" w [...] nieruchomości państwowych położonych w rejonie ulic [...], [...] i [...] w [...], w części dotyczącej aktualnych działek nr [...],[...] i [...]. Skarga ta wniesiona została w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z [...] grudnia 2009 r. Z. F. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] lipca 1969 r. w części odnoszącej się do aktualnych działek nr [...], [...] i [...]. W efekcie rozpoznania powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 858/12, od którego to wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt. I OSK 2910/12. Tym samym zainicjowana przez skarżącą sprawa administracyjna podlegała ponownemu rozpoznaniu przez organ centralny. Akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku z 2 sierpnia 2012 r. zwrócono Ministrowi [...] września 2014 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia pismem z [...] lipca 2015 r. Z. F. wystąpiła do organu o udzielenie informacji o stanie sprawy. Wystąpienie to pozostało bez reakcji organu, w związku z czym kolejnym pismem z [...] lutego 2016 r. wezwała Ministra Infrastruktury i Budownictwa do zaprzestania naruszenia prawa i wydanie w sprawie merytorycznej decyzji. Następnie zaś wniosła wskazaną na wstępie skargę, w której domagała się: 1) zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania merytorycznej decyzji w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania wyroku; 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w wymiarze połowy maksymalnego dziesięciokrotnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W motywach skargi przedstawiła przebieg dotychczasowego postepowania, zwracając uwagę, że toczy się ono już 7 lat, a od wydania wyroku w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny minęły niemal 2 lata, a mimo to Minister nadal nie zakończył postępowania. Co więcej nie informował przez ten czas strony o przewidywanym terminie jego zakończenia. Nie była również do strony kierowana korespondencja świadcząca o efektywnym prowadzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż na brak załatwienia sprawy w terminie miała wpływ bardzo duża liczba spraw wpływających do prowadzącego postępowanie nadzorcze Wydziału Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości (aktualnie Wydział Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami), gdzie na dzień [...] grudnia 2015 r., każdy z pracowników prowadził przeszło [...] spraw o różnym stopniu skomplikowania. Wskazywał także na reorganizację Departamentu Orzecznictwa jaka miała miejsce w lutym 2016 r., wyniku której zmieniono właściwości wydziałów, jak też samą reorganizację organów centralnych i wyodrębnienie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. W krańcowej części odpowiedzi na skargę wskazał na wydanie w dniu [...] maja 2016 r. w sprawie, w której pozostawał w zwłoce decyzji nr [...]. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2016 r. skarżąca podtrzymała swoją skargę, a także odwołała się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle których wydanie decyzji po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania czy w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, gdyż przy rozpoznawaniu wniosku Z. F. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] lipca 1969 r., w jej zakwestionowanej części, po uchyleniu przez Sąd uprzednio wydanych w tym przedmiocie decyzji, Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostawał w stanie bezczynności. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Jak przy tym trafnie zauważała skarżąca wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on w zwłoce – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała to miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (zostało ono bowiem już wydane) i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 2 sierpnia 2012 r. uchylającym uprzednio wydane w sprawie decyzje i zwrocie akt do organu (co miało miejsce w dniu [...] września 2014 r.), do dnia wniesienia skargi (w dniu [...] kwietnia 2016 r.) zawisłej przed nim sprawy wywołanej wnioskiem Z. L. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie rozpoznał. Uczynił to dopiero w dniu [...] maja 2016 r. Tymczasem winno to nastąpić co do zasady najpóźniej do [...] grudnia 2014 r., a więc w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a.). Co istotne – nie informował także w tym czasie stron ani o stanie sprawy, ani o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania i to mimo wystosowywanego w tym względzie monitu strony. Oznacza to, że przez przeszło 17 miesięcy pozostawał w stanie bezczynności. Ta zaś przybrała w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy postać kwalifikowaną, tj. rażąco naruszała prawo. Tak długi okres jej procedowania, w połączniu z brakiem podejmowania w tym czasie realnych działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy oraz brakiem realizacji obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a., pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania i zasadą prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, a przez to rażąco narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 k.p.a., a także art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Bez znaczenie dla powyższej oceny jest wskazywana przez organ reorganizacja urzędu go obsłygującego (ministerstwa), mająca miejsce w następstwie zmian politycznych jakie nastąpiły po wyborach parlamentarnych w październiku 2015 r., w tym zmiana właściwości wydziałów merytorycznych zajmujących się sprawą, mająca miejsce na początku 2016 r. Godzi się bowiem zauważyć, że już w lutym 2015 r. organ informował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (vide pismo Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. nr [...]), co interpretować należy jako czynność kończącą postępowanie rozpoznawcze i realizację obowiązku o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Taką interpretację uzasadnia fakt, że pomiędzy lutym 2015 r., a wydaniem decyzji w sprawie (po wniesieniu skargi) organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych. Nie sposób zatem przyjąć, że reorganizacja ministerstwa, mająca miejsce niemal rok później mogła w jakikolwiek sposób usprawiedliwić zaistniałą zwłokę w terminowym załatwieniu sprawy, a przez to uwalniać organ od zarzutu rażącego naruszenia prawa. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi z tytułu zaistniałej zwłoki sankcji w postaci zasądzenie na jej rzecz od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Ta bowiem sankcja (podobnie jak przewidziana przepisem grzywna) jest dodatkowym środkiem o podwójnym charakterze: dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu o powinien być stosowanym w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji (lub dwóch) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z jednej bowiem strony materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie pozwala na wyprowadzenie wniosku o celowym uchylaniu się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, z drugiej zaś – wobec wydania decyzji kończącej postępowania w pierwszej instancji – funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji straciła na znaczeniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt 2 wyroku), zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).